Наркоконтроль себя на оправдывает — вывод Парламентских слушаний

25 ноября в Москве состоялись парламентские слушания по проблемам противодействия незаконному обороту наркотиков и распространению наркомании в России. Рассказывает участник слушаний, президент санкт-петербургского общественного фонда «Наркологическая безопасность», адвокат, кандидат юридических наук, доцент Константин Сергеевич КУЗЬМИНЫХ.
До конца 2002 года функции по противодействию наркопреступности лежали на органах внутренних дел. 24 сентября 2002 г. Президент подписал указ N1068, в котором предполагалось образовать в структуре МВД России Госкомитет по противодействию незаконному обороту наркотиков, определив его штатную численность — 200 сотрудников… На этот комитет также предполагалось возложить не только задачи по противодействию наркопреступности, но и координацию антинаркотической работы в целом. В структуре МВД Госкомитет так и не успел заработать.
В этот период в Санкт-Петербурге шла подготовка к выборам губернатора города. Встал вопрос о необходимости смены полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. На этом государственном посту В. Черкесова должна была сменить В. Матвиенко, впоследствии имевшая возможность быть избранной губернатором Санкт-Петербурга. Но Матвиенко, как любой руководитель, должна была сменить и команду. Куда должны были уйти генералы и советники В. Черкесова из полпредства?
С другой стороны, в силу ряда обстоятельств была начата ликвидация налоговой полиции, это требовало решения кадровых вопросов в отношении десятков тысяч государственных служащих.
В этой ситуации было создано новое правоохранительное ведомство — Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В названии указа о его образовании от 11 марта 2003 г. нет ни слова о проблеме наркотиков — указ называется: «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации». Иными словами, в целях решения кадровых вопросов государственного управления была использована, по мнению авторов указа, все равно толком на протяжении многих лет не решаемая проблема борьбы с наркопреступностью.
И вот как эта кадровая проблема была решена. Численность службы, как мы говорили, 40.000 сотрудников. Для сравнения: даже такая известная спецслужба, как Бюро по контролю наркотиков Министерства юстиции США, насчитывает в несколько раз меньше агентов, которые при этом работают (и достаточно успешно) по всему миру. У нас же только генеральских должностей — одна на 260 сотрудников. Такой кадровый расклад можно встретить если только в президентских структурах. Примерно то же было обещано сотрудникам по окладам, званиям и другим благам (хотя выполнены эти обещания в дальнейшем были в основном для генеральского состава).
Конечно, расформированная налоговая полиция и аппарат генерала В. Черкесова, ранее никогда специализированно не занимавшиеся вопросами борьбы с наркоманией и наркопреступностью, сразу заняли позицию: все, что было до нас, — будь то в МВД, ГТК или где бы то ни было, — делалось с серьезными ошибками. Организация борьбы с наркоманией и наркобизнесом поручена нам. Остальные могут либо нам помогать, либо уходить.
Из правоохранительной сферы противодействия наркопреступности уходят многие профессионалы. Говорят, что многие из них были не приняты или не пошли в новую службу из-за коррумпированности. В отдельных случаях это так и было, но вот простой пример: еще в самом начале функционирования ведомства В. Черкесова сотрудник полиции был привлечен за то, что запросил за «решение вопроса» не 1.000 долларов США, как это практиковали некоторые сотрудники милиции, а 10.000 долларов. Когда этот сотрудник был привлечен к ответственности, он понял, что в сфере борьбы с наркобизнесом не бывает столь легких денег, как в сфере контроля за коммерческими структурами.
Надо сказать, что в органах внутренних дел достаточно быстро осознали всю нелогичность подписанного президентом указа. Это видно и по данным прошедших парламентских слушаний: в 2003 году органами внутренних дел было выявлено 86,3% от всех выявленных наркопреступлений, в первом полугодии 2004 г. — 69,2%. Эти же данные мы наблюдаем и по выявлению групповых и организованных преступлений в сфере наркобизнеса, по выявлению фактов сбыта наркотиков — т. е. тех категорий преступлений, для борьбы с которыми, собственно, и создавался Госнаркоконтроль — ФСНК России.
Если в 2003 году говорилось о том, что Госнаркоконтроль должен взять на себя работу по борьбе с наркобизнесом в стране, а мелкими наркопреступлениями должно заниматься МВД, ситуация по итогам на второе полугодие 2004 года выглядит с точностью до наоборот. Доля органов внутренних дел в выявлении групповых и организованных наркопреступлений, фактов сбыта наркотиков на первое полугодие 2004 года оказалась на уровне примерно 60%, а по таким составам, как склонение к потреблению наркотиков, организации и содержанию притонов для потребления наркотиков вклад органов внутренних дел в раскрываемость — порядка 40%.
В декабре 2003 г. новый состав Государственной Думы принимает Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в УК РФ». Одно из таких изменений коснулось ст. 228 Уголовного кодекса: крупным размером наркотического средства или психотропного вещества теперь надо было признавать его количество, превышающее в 10 раз среднюю разовую дозу потребления! Любому профессионалу еще до принятия постановления Правительства РФ от 6 мая 2003 г. было очевидно, что это, по сути, ЛЕГАЛИЗАЦИЯ РОЗНИЧНОГО СБЫТА НАРКОТИКОВ в стране.
Кто виноват? Тот, кто должен был готовить предложения в законодательство, проводить их оценку, контролировать выполнение целевых антинаркотических программ. Открываем Указ Президента от 11 марта 2003 г. и видим кто: Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Значит, не проконтролировали? А почему?
Это разъяснил один из последних выступающих на парламентских слушаниях 25 ноября — Лев Левинсон: проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в УК РФ», и это мы хорошо знаем, вносил Президент Российской Федерации В.В. Путин. Проект этот N304898−3 был доступен всем специалистам, во всяком случае руководителям Госнаркоконтроля, еще весной-летом 2003 г. Проект обсуждался и в некоторых научных изданиях, и в аналитических материалах, с которыми некоторые заместители В. Черкесова знакомились лично. Но, видимо, в новой службе побоялись оспаривать мнение президента, даже если оно идет вразрез с соображениями целесообразности.
А содержание постановления правительства от 6 мая 2003 г., которым для героина была установлена средняя доза потребления для россиян — 0,1 грамма, само собой вытекало из внесенных президентом и принятых Думой поправок в Уголовный кодекс Российской Федерации. Если к этому добавить, что рабочей группой экспертов руководил представитель администрации президента — Козак, то нельзя не согласиться с высказанным под конец парламентских слушаний мнением о том, что не надо искать крайних в кустах.
Для читателей мы можем сказать одно, что в течение ближайших месяцев (а возможно, и до конца года) подходы к определению крупного размера количества наркотиков будут в определенной степени пересмотрены: это было видно из подготовленного проекта рекомендаций парламентских слушаний.
Но это вопросы законодательства. Еще раз повторим: руководством нового правоохранительного ведомства были допущены столь серьезные ошибки, которые бы и в страшном сне не приснились Министерству внутренних дел. Ошибки эти как от недостатка профессионализма, так и от боязни противоречить президенту.
Как водится, забыли тот факт, что по порученному новой службе направлению работы уже имеется более чем десятилетний опыт.
У ФСНК России те же самые недостатки, что и у МВД, но наблюдаются они на фоне резкого снижения активности правоприменительной практики борьбы с наркопреступностью. Заместитель директора ФСНК генерал А. Федоров на парламентских слушаниях заявил: в текущем году нами изъято 2 тонны героина, в то время как в 2001 г. — 1,4 тонны, а в 2002 г. — 0,9 тонны. Хороший аргумент, если учесть, что объемы изъятий героина возросли менее чем в 2 раза, в то время как численность профильного правоохранительного ведомства — ФСНК России — возросла почти в 10 раз по сравнению с численностью ранее работавшей аналогичной службы в МВД!
Поле для деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с наркопреступлениями более чем широкое. Это не только борьба с ветеринарами, книгоиздателями, журналистами и владельцами дачных участков, на которых вдруг выросло 3−4 куста дикого мака. Общество ждет работы по раскрытию РЕАЛЬНЫХ, а не виртуальных наркопреступлений.
Период ужесточения уголовного законодательства о наркотиках мы уже проходили — в 1997−98 гг., теперь мы проходим период легализации. И как всегда — с перегибом.
Неужели же опять мы вернемся к ужесточению наказания ДЛЯ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ, от которых, как показывает адвокатская практика, все, включая их родителей и родственников, хотят избавиться? Тюрьма — не лечебное учреждение и даже не центр по реабилитации.
В первом полугодии 2004 года за наркопреступления было осуждено 33,6 тыс. человек. По двум третям осужденных по ч. 1 ст. 228 УК РФ суды применили условное наказание, а каждый четвертый из осужденных получил наказание ниже низшего. Это и понятно: наркозависимые — больные люди, и судьи не видят смысла обеспечивать им «лечебный процесс» в тюрьме или колонии. Многие из них больны гепатитом С или ВИЧ-инфицированы.
ДРУГАЯ СТОРОНА МЕДАЛИ — в 2003 году суды применили УСЛОВНОЕ осуждение более к чем 40% обвиняемых В СБЫТЕ наркотиков В КРУПНОМ РАЗМЕРЕ или совершившим преступления в составе организованной группы. Здесь уже есть над чем подумать, ПОЧЕМУ судьи принимают такие решения.
Часто звучат предложения о восстановлении института смертной казни в России. Теперь хотя бы для наркобизнесменов. Что это даст? Ведь НИКОГО из руководителей «российских наркокартелей» ФСНК так и не нашла: даже при изъятии крупных партий наркотиков к ответственности привлекаются лишь рядовые исполнители.
С учетом результатов более чем годичной работы ФСНК, на парламентских слушаниях представитель Комитета по безопасности Госдумы просто заявил: создание ФСНК было ошибкой. И с этим мнением, к сожалению, нельзя не согласиться. России была нужна совершенно иная спецслужба — надо было делать акцент на организацию работы за рубежом, а внутри страны с функциями борьбы с наркопреступностью вполне могло бы справляться и МВД.
На фоне таких «успехов» председатель Комитета Госдумы по безопасности В. Васильев задал руководству другой вопрос: Для чего существует комитет, если на 500 кустов мака вас хватает, а перекрыть каналы поступления наркотиков в страну вы не можете?! Где ваши предложения в Государственной Думе? Их нет. Позвонишь в комитет в выходные — никого из руководства не найдешь!
Кто мешал воспользоваться зарубежным опытом — создать специализированную службу численностью 3−4 тысячи сотрудников, а остальными налоговыми полицейскими укомплектовать те или иные правоохранительные ведомства, например милицию, где и так некомплект личного состава?
Читателям было бы интересно узнать мнение о работе ФСНК известного и весьма авторитетного в правоохранительной системе генерала — заместителя Генерального прокурора Российской Федерации В.И. Колесникова. Конечно, в своем докладе В. Колесников не мог себе позволить перед журналистами выйти за принятые рамки дозволенности в части критики своих коллег. Он просто поставил ряд вопросов, ответы на которые напрашивались:
1. Как и раньше, с образованием ФСНК России продолжают выявлять в основном рядовых участников наркотрафика.
2. Таможня задерживает партии наркотиков, а каналы не выявляются. При этом в 2 раза возросло количество изымаемого на территории страны героина.
3. В стране отсутствует действенная антинаркотическая система, а федеральная антинаркотическая программа не выполняется в полном объеме. (Но кто, как не ФСНК теперь отвечает за систему и за программу?)
Хотелось бы обратить внимание на еще один тезис доклада В. Колесникова: о необходимости доступности оказания медицинской помощи наркозависимым. Но как оказывать эту помощь, на какие средства, если на ближайшую пятилетку, в том числе и необходимые для развития государственной системы наркологии средства уже истрачены — на новое правоохранительное ведомство.
Специальное внимание на парламентских слушаниях было уделено проблеме распространения наркотиков в системе ГУИН. По данным проведенных исследований, до 25% содержащихся в колониях строгого режима наркоманов, первичной наркотизации были подвергнуты именно при отбывании наказания. В представленном на парламентских слушаниях докладе НИИ УИН Минюста России указано, что «в местах лишения свободы сложилась и функционирует устойчивая система незаконного оборота наркотиков».
Итак, пока общий итог работы нового ведомства не удовлетворяет не только общество, но и руководство парламента страны. Будет ли это ведомство заниматься реальной работой или все-таки будет принято решение о его переформировании в связи с переходом на другую работу генерала Черкесова — покажет следующий, уже 2005 год. Во всяком случае, хотелось бы пожелать ФСНК, хотя бы на этапе своего становления, уделять больше внимания решению практических, профессиональных вопросов, чем добиваться очередных льгот и расширения контрольных, а не исполнительных функций. Ведь даже по Указу Президента России — ФСНК — прежде всего орган исполнительной власти. А значит, не контролировать надо пытаться, а исполнять свои функции в рамках отведенного направления правоохранительной деятельности.