 |
| Независимое военное обозрение | Владимир Соловьев | 21.10.2005 |
Первопричины
Почему, однако, масштабные планы президента России, разработанные в 2000 году и направленные на модернизацию военной организации РФ, не были выполнены? На то, как представляется, есть две главные причины.
Первая заключается в том, что экономический блок российского правительства не очень-то и стремился выделить на нужды военной реформы предусмотренные финансовые средства. В течение указанных выше пяти лет ежегодные расходы федерального бюджета по разделу «Национальная оборона» оставались на уровне 2,7−2,8% от валового внутреннего продукта. Тогда как они должны были увеличиться с 2,65% ВВП в 2001 году до 3,14% - в 2005-м. В результате недофинансирование составило примерно треть от тех объемов, что были предусмотрены президентскими решениями 2000 года.
Вторая причина — это упорное сопротивление реальному реформированию силовых структур. Как следствие — не удалось отойти от преобладания ведомственных интересов, оптимизировать состав и численность войсковых формирований, избежать неэффективного расходования средств, дублирования и параллелизма функций компонентов военной организации. К примеру, не была решена даже такая очевидно выгодная во всех отношениях задача, как создание сопряженных унифицированных систем тылового и технического обеспечения Вооруженных сил РФ и других войск.
Военная организация государства осталась громоздкой. Сегодня численность военнослужащих во всех силовых ведомствах вплотную приближается к двум миллионам человек (это не считая сотрудников органов внутренних дел). К ним надо добавить около миллиона гражданского персонала. Отсюда и дисбаланс в структуре расходов на содержание военных структур и их оснащение: 70% средств проедается и лишь 30 идет на обеспечение вооружением и техникой, боевую учебу и т. д.
Вместе с тем перед такой «самопожирающейся» армией ставят деструктивные стратегические задачи. В соответствии с обновленной Сергеем Ивановым в октябре 2003 года военной доктриной войска должны быть готовы к одновременному ведению двух локальных войн. Это означает ориентацию на развертывание и подготовку двух мощных общевойсковых группировок, сопоставимых по параметрам с фронтами эпохи Второй мировой войны, и предполагает содержание в мирное время обременительного, чрезвычайно дорогостоящего мобилизационного резерва, не имеющего к тому же перспектив применения.
Задачи те же
Казалось бы, меры по выполнению данного президентом РФ поручения обязательно найдут отражение в проекте федерального бюджета на 2006 год, внесенного правительством РФ в Госдуму на утверждение. Но, как это неоднократно имело место и ранее, Кремль декларирует одно, а кабинет министров делает прямо противоположное. В главном финансовом документе страны доля расходов от объема ВВП на финансирование расходов по разделу «Национальная оборона» по сравнению с 2005 годом сокращается на 0,10% - с 2,84 до 2,74% ВВП.
И не следует обманываться и поддаваться на уловки экономического блока правительства РФ, что в денежном выражении объем ассигнований на оборонные нужды возрос (с 550,1 млрд. рублей до 667,3 млрд. рублей). Инфляция, сопровождаемая непомерным ростом цен на топливо, энергетические ресурсы, услуги, товары и продукцию ОПК, «съедает» весь этот мифический прирост. Силовые структуры по-прежнему обречены на долгие годы оставаться «вечными должниками» перед поставщиками топлива, энергетиками, коммунальщиками, предприятиями оборонки, военнослужащими, а также лицами, уволенными с военной службы. Суды по-прежнему будут завалены исками к Минобороны России о принудительных выплатах и погашении долгов. Тем временем обе палаты Федерального собрания продолжают одобрять все подготовленные на Краснопресненской набережной законопроекты, в преамбуле которых провозглашается забота о военном человеке, а в действительности (в содержательной части) ущемляются его социальные права.
Если тенденция «обрезания» потребностей силовых структур и дальше будет нарастать, то задачу вывода военной организации страны из кризиса следует снять с повестки дня. По крайней мере так будет честно перед теми, кто за скудное денежное довольствие продолжает выполнять свой воинский долг.
Потенциал и долги
Заложенное на 2006 год снижение по сравнению с 2005 годом удельного веса затрат на финансирование мероприятий, направленных на обеспечение обороны и безопасности государства, неминуемо приведет к сокращению доли расходов, инвестируемых в ОПК и строительный комплекс. А это означает, что деградация отечественной оборонки не прекратится, развал военной инфраструктуры продолжится. Это только российский министр финансов Кудрин может полагать, что при снижении ассигнований на 1,1 млрд. рублей на строительство специальных и военных объектов по сравнению с 2005 годом (с 5,9 млрд руб. до 4,8 млрд руб.) возможно улучшить состояние, к примеру, донельзя разваленной аэродромной сети Минобороны России.
Правительство запланировало 122,9 млрд. рублей на выплату денежного довольствия военнослужащим ВС РФ. Предусматривается его индексация с 1 января 2006 г. на 15%. Вроде бы неплохо. Но ведь в 2003—2005 годах требования Федерального закона 2002 года #49-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» в части, касающейся установления денежного довольствия военнослужащих на очередной финансовый год с учетом уровня инфляции, не исполнялись. Вследствие чего образовалась как бы отложенная задолженность (и перед военнослужащими, и перед военными пенсионерами), размеры которой по расчетам Минобороны России составляют не менее 25% от выплаченного денежного довольствия (порядка 20% от военной пенсии). Очевидно, что предусмотренное на 2006 год повышение денежного довольствия военнослужащих даже не компенсирует в полном объеме накопившуюся перед ними задолженность, а о прибавке и речи быть не может.
Расходы на продовольственное обеспечение военнослужащих ВС РФ предусмотрены в размере 21 818,6 млн. рублей, что на 1500 млн. (или на 7,7%) больше, чем в 2005 году. Однако с учетом прогнозируемого уровня инфляции в 7,5−8,5% реального улучшения не наступит. Мало того, анализ исполнения федерального бюджета текущего года и предшествующих лет показывает, что фактический рост цен и тарифов значительно превышает предполагаемый правительством РФ уровень.
Так, считалось, что в 2005 году стоимость суточного общевойскового продовольственного пайка будет равна 56,08 рубля. Реально же она достигла 59,44 рубля. Спрогнозированный годовой рост цен на продовольствие превышен на 6%, и это еще не предел. На погашение возникшей разницы дополнительно к бюджетным ассигнованиям 2005 года на закупку продовольствия нужны еще 1,4 млрд. рублей. Правительство РФ решать эту проблему не спешит, по-видимому, ждет момента, когда в ВС РФ начнутся голодные бунты, и только после того, как вмешается президент РФ, начнут в пожарном порядке принимать меры, осуществление которых, как это было с монетизацией льгот, будут для казны в 2−3 раза накладнее, чем если бы все делалось в плановом порядке.
За скобками проекта федерального бюджета-2006, как и всех предыдущих, осталась проблема, связанная с выплатой военнослужащим (как и военным пенсионерам) денежной компенсации взамен продовольственного пайка. В настоящее время ее размер более чем в 2,3 раза ниже фактической стоимости минимального набора продуктов питания, определяемого в соответствии с федеральными законами 1997 года #134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и 1999 года #201-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» (средняя стоимость этого минимального набора продуктов питания в конце июня 2005 года — 1401,3 рубля в расчете на одного человека в месяц). Прямое нарушение российского законодательства, ущемление прав военнослужащих и военных пенсионеров, даже несмотря на определение Конституционного суда РФ, похоже, нисколько не волнует ни правительство, ни президента РФ. Лишь малая часть судов по обращениям военнослужащих принимает решение о взыскании в их пользу средств с Минобороны России по исполнительным листам.
За 2004 год дополнительные расходы МО по оплате исполнительных листов по выплате военнослужащим денежной компенсации взамен продовольственного пайка в размере его полной стоимости составили 140,7 млн. рублей. Но и эту сравнительно мизерную сумму правительство РФ не восполнило Минобороны, хотя профицит федерального бюджета в 2004 году просто колоссален. Нашлись в Минфине ушлые чиновники, которым наплевать на российские законы и тем более на военнослужащих. Они инициировали принятие правительством РФ постановления от 31 декабря 2004 года за # 903. Согласно ему размер денежной компенсации военнослужащим взамен продовольственного пайка устанавливается из расчета 20 рублей в сутки. Очевидно, хорошо понимая, что такое решение вызовет взрыв негодования военнослужащих и военных пенсионеров, упомянутый документ до сих пор не опубликован в печати, но уже действует. Это прямое нарушение прав военнослужащих, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативно-правовые акты не могут применяться, если они официально не обнародованы для всеобщего сведения. Молчит по этому поводу прокуратура страны, как и гарант Конституции — президент РФ. Наверное, всем трем ветвям власти в России опять-таки надо дождаться массовых протестных выступлений в защиту попранных прав, чтобы приступить к исправлению явных несправедливостей.
Мнимая забота
Объем предусмотренных проектом федерального бюджета на 2006 год финансовых средств, выделяемых Минобороны России на медицинское обеспечение, составляет 2,2 млрд. рублей, что примерно соответствует уровню 2005 года. Но запланированных денег явно не хватит для удовлетворения потребностей ВС РФ, поскольку уже сейчас наметился рост цен на фармацевтическую продукцию, который по расчетам в 2006 году превысит 20%. Вопрос же об ассигнованиях на оказание высокотехнологичных (дорогостоящих) видов медицинской помощи военнослужащим и военным пенсионерам вообще не решается. Судя по всему, экономический блок правительства РФ полагает, что все военнослужащие и военные пенсионеры здоровяки и в таких видах помощи не нуждаются (даже те из них, кто получил увечья, участвуя в боевых действиях). Ежегодная потребность в проведении высокотехнологичных медицинских операций только по линии Минобороны России составляет 7 тыс. единиц. Для этого нужно предусмотреть не менее 700 млн. рублей. Но этих средств нет и не предвидится.
Серьезнейшей проблемой для российской военной медицины обернется планируемая на 2006 год реализация мер по существенному увеличению заработной платы медицинским работникам гражданских лечебных учреждений. Они почему-то не распространяются на военных медиков. Последствия такого непродуманного решения спрогнозировать не представляет труда — начнется массовый исход специалистов из военно-медицинских в гражданские лечебные учреждения. К концу 2006 года, с большой долей вероятности, военно-медицинские лечебные учреждения опустеют. К этой ситуации в полной мере применим афоризм, озвученный в свое время Виктором Черномырдиным, в бытность его председателем правительства РФ: «Хотели как лучше, а получилось как всегда». Непродуманность последствий подобного рода шагов приводит в недоумение любого здравомыслящего человека и ставит под сомнение профессиональную пригодность высокопоставленных чиновников, которые советуют первым лицам государства принимать такие решения.
На жилищно-коммунальное хозяйство Минобороны России в 2006 году предусмотрено выделить 10,4 млрд руб. Это позволит обеспечить строительство и приобретение для ВС РФ порядка 7,9 тыс. квартир, что сопоставимо с уровнем 2005 года (7,7 тысячи квартир), но существенно меньше, чем в 2001—2003 годах (от 13,1 до 14,9 тыс. квартир ежегодно). Для того чтобы к 2010 году решить задачу обеспечения крышей над головой служивых, заключивших контракты с военным ведомством до 1 января 2005 года, необходимо ежегодный объем финансирования строительства и приобретения жилья увеличить на 5 млрд. рублей. При желании правительство РФ могло бы изыскать эти дополнительные ассигнования.
На обеспечение жильем увольняемых в 2006 году с военной службы, не имеющих собственного угла по выбранному месту постоянного проживания, Минобороны России может рассчитывать на ассигнования в объеме 6,1 млрд. рублей, что позволит приобрести порядка 7,8 тыс. государственных жилищных сертификатов. Минобороны же необходимо около 12 тыс. Чтобы полностью удовлетворить эту потребность, правительству РФ следует изыскать дополнительно 3,2 млрд. рублей. В противном случае МО не сможет уволить из Вооруженных сил военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы (перед увольнением они должны быть обеспечены жильем).
На реализацию Федерального закона 2005 г. #117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» (этот закон распространяется на граждан, заключивших контракт на прохождение военной службы после 1 января 2005 года) в проекте федерального бюджета на 2006 год предусмотрено выделить 3,3 млрд. рублей. Размер накопительного взноса, который подлежит зачислению на индивидуальные накопительные счета военнослужащих, являющихся участниками вышеупомянутой программы, установлен в сумме 40,6 тыс. рублей. Увеличение взноса по сравнению с 2005 годом — более чем на 9% (было 37,0 тыс. рублей), что соответствует требованиям, установленным Федеральным законом #117-ФЗ. Однако и здесь имеются проблемы, обусловленные отсутствием ряда необходимых нормативно-правовых актов, которые должно было принять правительство РФ для реализации положений Федерального закона # 117-ФЗ (см. «НВО» # 39, 2005). Существующий нормативно-правовой пробел в этой области привел к тому, что выделенные правительством РФ в 2005 году финансовые средства в объеме одного миллиарда рублей до сих пор не размещены на индивидуальных счетах участников накопительно-ипотечной системы, инвестиционный доход на них не получен. Такая нерасторопность правительственных чиновников чревата обесцениванием накопительных взносов вследствие инфляции, что негативно отражается на отношении военнослужащих к НИС, на которую возлагается столько надежд.
Нет ответа…
Но эта азбучная истина, видимо, не предназначена для правительства РФ. В противном случае ничем нельзя объяснить, что оно при расчете расходов Минобороны России на приобретение специального топлива и горюче-смазочных материалов приняло сложившуюся на 2005 год потребность в них без какого-либо увеличения объемов закупок. Под это и выделены 29 млрд. 269,2 млн. рублей, что никак не коррелируется с жестким требованием Главковерха повысить уровень боевой выучки ВС РФ. А может, в Минфине России даже и не слышали о задаче, поставленной президентом?
Здесь есть еще одна проблема. Из года в год правительство РФ игнорирует обоснованные требования Минобороны, как и других силовых ведомств России, о корректировке в третьем квартале текущего года объемов выделенных средств на закупки нефтепродуктов с учетом фактического роста стоимости последних. Такая страусиная позиция экономического блока правительства РФ приводит к тому, что в конце года текущие запасы специального топлива и горюче-смазочных материалов в ВС РФ иссякают и замирает не только боевая подготовка, но и повседневная жизнедеятельность войск, даже по обеспечению дежурных сил. Известно ли об этом президенту РФ? Полагаю, что да. Тогда почему нет никаких подвижек к лучшему? На этот вопрос у меня ответа нет.
Помимо прокомментированных открытых расходов по разделу «Национальная оборона» проекта федерального бюджета на 2006 год, в нем имеются закрытые подразделы, касающиеся судьбы 292,5 млрд. рублей (около 44% всех расходов по разделу «Национальная оборона»). По мнению значительной части депутатов ГД, излишняя засекреченность оборонного бюджета существенно сужает возможности осуществления действенного гражданского контроля за финансовыми тратами в военной сфере и эффективностью использованию выделенных средств. Такая закрытость противоречит политическим установкам президента — Верховного главнокомандующего, который неоднократно высказывался за повышение «прозрачности» военных расходов. Но воз, как говорится, и ныне там. А почему — никто из парламентариев не ведает
Системные недостатки
Следует также указать на следующие системные недостатки проекта федерального бюджета-2006. Показатели объемов расходов по подразделам раздела «Национальная оборона», как и в прежние годы, сформированы исходя из сложившихся пропорций, без увязки их с вновь поставленными президентом РФ перед Вооруженными силами задачами и не ориентированы на достижение значимых конечных результатов.
Выделяемые на 2006 год ассигнования и планируемые правительством РФ в период до 2008 года включительно меры по повышению денежного довольствия военнослужащих (в 2007 году — на 25%, в 2008-м — еще на 15%) не обеспечивают выполнение установок президента — Верховного главнокомандующего о росте доходов данной категории граждан в 1,5 раза в реальном выражении, поскольку не берутся в расчет инфляция и необходимость покрытия накопившейся задолженности за предшествующие годы.
Бюджетные проектировки на 2006 год, как и прежде, не учитывают такой важный фактор, как полнота обеспеченности финансированием фактических потребностей Минобороны России в 2005 году.
К настоящему времени по причине сверхпланового роста цен и тарифов на товары, услуги и топливо-энергетические ресурсы у Минобороны России обозначился острый дефицит средств: на закупку продовольствия — 1,4 млрд. рублей; на закупку специального топлива и горюче-смазочных материалов — 5,4 млрд. рублей; на оплату коммунальных услуг — 5,1 млрд. рублей; на реализацию федеральной целевой программы «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» — 5,7 млрд. рублей; на текущий ремонт объектов специального назначения — 5,1 млрд. рублей; на другие нужды — 2,15 млрд. рублей. Всего на сумму 24,85 млрд. рублей.
Если правительство РФ до конца текущего года не примет срочных мер по выделению Минобороны России дополнительных денежных средств на покрытие указанного дефицита, это неизбежно приведет к кредиторской задолженности, погашение которой будет осуществляться уже за счет финансовых средств, запланированных на 2006 год. В результате существенно снизится финансовая обеспеченность решения задач, которые стоят перед Вооруженными силами РФ в будущем году.
Главное звено — Совбез
Вопросы военного строительства целиком относятся к компетенции президента РФ, и он несет за них всю полноту ответственности перед гражданами России. Для реализации этой функции глава государства должен опираться на надведомственный орган с соответствующими полномочиями. В России такого органа нет. Существующий аппарат Совета безопасности РФ необходимыми распорядительными функциями не наделен. Этим пробелом умело пользуются правительственные чиновники и руководители силовых структур при отстаивании своих ведомственных интересов, которые далеко не всегда соответствуют общегосударственным требованиям.
Ряд экспертов в военной сфере полагает, что назрела необходимость законодательного урегулирования деятельности и полномочий Совета безопасности РФ и его аппарата. В настоящее время все это как будто бы определено положением, утвержденным президентом России. Однако представляется, что ныне данного документа недостаточно. Совет безопасности РФ — конституционный орган, а посему его деятельность и полномочия должны быть урегулированы федеральным законом. Если бы такой закон был разработан и принят, это позволило бы президенту РФ значительно эффективнее реализовывать свою функцию по руководству военным строительством, опираясь на секретаря СБ и возглавляемый им аппарат.
