 |
| Российская газета | Сергей Степашин | 24.06.2005 |
Как известно, Счетной палатой в прошлом году было проведено экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993—2003 годы». По его итогам опубликован отчет на сайте, выпущена книга на русском языке, осенью она выйдет на английском. Поскольку этот вопрос еще не рассматривался парламентом, я позволю себе остановиться на самых общих выводах и замечаниях, а также постараюсь оценить ситуацию, в которой оказались власть, бизнес и общество после произошедших рыночных преобразований.
Приватизация — гигантский по своим масштабам и последствиям процесс трансформации не только экономики, но и общества. За ничтожно короткий срок произведена ломка отношений между государством и субъектами экономики, радикально поменялось положение общественных слоев и групп. Последствия приватизации наше общество стало осознавать и оценивать совсем недавно.
Оценка итогов приватизации является одной из масштабных работ Счетной палаты Российской Федерации, и она, естественно, получила широкий политический и общественный резонанс.
Для нас эта работа — часть закрепленного законодательством Российской Федерации мандата на проведение оценки эффективности использования государственных ресурсов, включая основные фонды и природные ресурсы.
Для меня как руководителя Счетной палаты вопросы контроля эффективности управления государственной собственностью являются приоритетным направлением стратегического аудита. Именно поэтому мы сохранили отдельное аудиторское направление, специализирующееся на данной проблеме.
Ускоренная приватизация вызвала много споров о ее правовой основе. Неверно думать, что в этой сфере царил полный беспредел. Наш анализ показал, что в каждый данный момент наличествовало законодательство, регламентировавшее вопросы приватизации, и оно устанавливало рамки действий государственных органов. Другое дело — качество этого законодательства, его неполнота и нередко — нецивилизованное лоббирование частных интересов.
В результате образовался ряд «завалов», без разбора которых невозможно подвести черту под итогами приватизации, в том числе никакими директивными решениями.
Первое. О правовой основе приватизации. С позиций сегодняшнего дня видны противоречия и «дыры» в законодательстве и явная «подгонка» правовых актов под конкретные интересы и нужды. Особенно этим отличались президентские указы тех лет.
Но даже это несовершенное законодательство постоянно нарушалось чиновниками всех уровней, которые отвечали за «раздачу» государственной собственности. Ни о какой прозрачности этих решений для общества речи не шло. Почти каждый приватизированный объект немедленно обрастал гроздьями «офшоров».
Так возник первый крупный «завал» — отсутствие прозрачности и ясности в важнейшем вопросе: кто и чем владеет? Без наведения правового порядка в этой сфере нельзя обеспечить эффективной защиты прав собственности; невозможно четко отделить частный бизнес от государственной бюрократии, открыть простор для массовой частной инициативы, сколько бы «единых окон» для предпринимателей мы ни учреждали.
Второе. Налогоплательщиков интересует, какие доходы от приватизации получил бюджет. В докладе Счетной палаты Российской Федерации на этот счет приводятся достаточно полные данные. Разумеется, это просто «слезы» по сравнению с теми оценками активов, теми доходами, которые впоследствии получили новые собственники. Мы постоянно слышали аргумент: целью приватизации было создание эффективного собственника, а не пополнение бюджета. И это правда. И никто не предлагает пересматривать приватизацию на этом основании.
Но второй «завал» тем не менее образовался. Его суть — масштабное обесценение национального богатства страны, декапитализация, вызванная тем, как проводилась приватизация. И с этим надо что-то делать. Необходимо провести рекапитализацию, вернуть экономике России ее истинные масштабы, а соответственно через это — и надлежащее место в мире.
Третье. Одна из причин, почему значительная часть экономики, нашего национального богатства оказалась «ненаблюдаемой», — это отсутствие строгого и исчерпывающего описания объектов собственности, включая их оценку, отвечающую современным реалиям.
Когда началась приватизация, отсутствие описания объектов приватизации позволило их оценивать, как бог на душу положит, а потом прятать в офшорах огромные куски активов и получать с них неучтенные доходы. Так мы получили третий «завал».
Перед государством стоит задача обеспечения четкого описания всех объектов собственности, включая их отражение в земельных и лесных кадастрах, и, только решив эту задачу, мы можем прийти к обществу цивилизованных собственников, а государство — получить твердую основу для разработки и проведения в жизнь реалистичной экономической политики.
Четвертое. О сверхконцентрации собственности в руках немногих граждан и неграждан страны.
На старте приватизации провозглашалась цель сделать собственниками как можно большее число граждан нашей страны, чьим трудом было создано национальное богатство. Если бы эта задача была последовательно реализована, мы имели бы сегодня в России частную экономику современного типа.
Хорошо известно, что современная рыночная экономика держится на двух китах: это — гигантские корпорации под управлением наемных менеджеров с десятками и сотнями тысяч собственников — держателей акций, а также огромное число малых и средних предприятий, которые, кстати, создают более 80 процентов новых рабочих мест и продвигают нововведения.
Но в середине 90-х годов вместо этого были созданы гигантские холдинги, прежде всего в сырьевых отраслях, а собственность передана в руки горстки лиц. Малый же бизнес был брошен на произвол судьбы и практически отдан на милость криминала.
Так мы получили четвертый «завал».
Из-за сверхконцентрации собственности у нас до сих пор не развит фондовый рынок, слаба банковская система, нарастает разрыв в доходах различных групп населения, а общество не принимает сложившееся распределение частной собственности. Я уже не говорю о соблазнах конвертировать экономическую власть в политическое влияние и обратных тенденциях.
Ясно, что без расчистки этих авгиевых конюшен мы не построим конкурентоспособную рыночную экономику, не преодолеем искусственность неадекватного присутствия России на экономической карте мира.
Передел собственности себя исчерпал
Сложно решать проблему удвоения ВВП, когда большая часть реальных активов, составляющих национальное богатство страны, либо не вовлечена в хозяйственный оборот, либо не отражается в легальном финансовом обороте. В России образовался многотриллионный «мешок» как бы «виртуализированных», но вполне реальных активов — прямая противоположность «финансовому пузырю» на рынках развитых стран. Страна уже второе десятилетие живет в противофазе с остальным миром. Тем самым формируется системное напряжение между экономиками двух типов, снятие которого требует комплексного и стратегически выверенного подхода.
Сравнение с сопоставимыми иностранными компаниями показывает, что активы российских компаний должны иметь капитализацию, кратно превышающую ее нынешний уровень. С такими показателями российская экономика входила бы в десятку крупнейших экономик мира. Этот потенциал роста остается незадействованным — он не включен в повестку дня переговоров бизнеса и власти. Между тем публичная дискуссия и выработка политики правительством по-прежнему отталкиваются от этой искаженной картины.
Оценки показывают, что модернизация российской экономики требует около 200 млрд. долларов ежегодных инвестиций в основной капитал, а это в два с половиной раза больше сегодняшнего уровня инвестиций и равно примерно трети номинального ВВП. При этом президентом страны ставится задача повышения жизненного уровня населения, в первую очередь пенсионеров и бюджетников всех категорий. Мобилизация таких ресурсов при сложившихся институциональных условиях в России не под силу ни государству, ни частному бизнесу.
Приватизационный механизм развития отечественного бизнеса за счет декапитализации госсобственности и ее передела в нижней точке стоимости себя исчерпал. Напротив, сегодня этот механизм — главное препятствие на пути роста капитализации отдельных бизнесов и экономики страны в целом, условием которой является интеграция в мировой рынок и доступ к долгосрочным кредитным ресурсам.
Ситуация подводит нас к выбору: либо мы соглашаемся со сложившимися условиями и будем пытаться выжать в этих рамках максимум возможного, либо выходим за эти рамки и подводим под поставленные президентом России задачи принципиально иные ресурсные возможности. Что касается политических, правовых и экономических условий и возможностей для этого, то необходимо признать, что за последние годы они существенно упорядочились и расширились.
По инициативе президента был проведен широкий комплекс мероприятий по формированию единого правового пространства, обеспечению верховенства федерального законодательства и укреплению федеративного устройства. В рамках административной реформы преодолен разрыв ответственности за выработку и реализацию отраслевой политики и экономики путем наделения соответствующими полномочиями руководителей правительства, разделения правоустанавливающих, распорядительных и надзорных функций. В целях политической стабилизации реализуется реформа избирательной системы и упорядочивания ответственности руководителей регионов. Произошло существенное перераспределение полномочий между федеральным уровнем, субъектами и муниципальными органами в рамках совершенствования межбюджетных отношений. Закрепление за муниципалитетами собственной бюджетной базы должно стать основой их экономической самостоятельности, побудить население к эффективному решению насущных задач, повышению качества своей жизни. Соответственно возросла ответственность органов власти всех уровней за социально-экономическое развитие страны.
Дело «ЮКОСа» и киевский майдан
Сейчас стоит задача совершить модернизационный рывок и оздоровить морально-политическую обстановку в стране. Речь идет прежде всего об изменении общественного сознания, которое застряло на проблемах «массового ограбления» народа и верит в неизбежность «справедливого» передела. А выигравшие от приватизации собственники до сих пор не избавились от ощущения недолговременности своего успеха и боятся нового передела.
Необходим новый формат, который выведет дискуссию из конфронтационного пространства в договорное на базе рекапитализации национальных активов, позволит власти, бизнесу и обществу консолидироваться на основе общей национальной стратегии развития России.
С экономической, да и с политической точки зрения политика рекапитализации выгодна и государству, и бизнесу. Технически, как показал опыт «ЮКОСа», такой рост возможен. Даже при умеренно успешном сценарии в ближайшие 7 лет Россия может рассчитывать на рост показателя капитализации до двух триллионов долларов США. По мнению экспертов, только капитализация «Газпрома» в течение 5−7 лет должна увеличиться в разы — до 300−500 миллиардов долларов. И это не исключение.
Однако, как показал опыт «ЮКОСа», данный сценарий нереализуем в виде индивидуальной стратегии отдельно взятой частной компании. Помехой является кризис доверия между бизнесом и властью. Власть подозревает бизнес в желании продать национальные активы иностранному капиталу, а бизнес — власть в желании реприватизировать собственность.
Решение задачи рекапитализации в общенациональном масштабе невозможно в закрытом режиме — через договор группы госчиновников и бизнеса. Выработка и реализация национальной стратегии ускоренного развития России на основе роста фундаментальной стоимости активов возможны только в случае привлечения основных групп интересов, отражающих в совокупности ожидания широких слоев населения. Залог успеха этой инициативы — в способности снять синдром «массового ограбления» в ходе приватизации и переключить внимание общества с прошлого на будущее.
Россия должна пройти эту развилку, в противном случае 2008 год может стать стартом нового «справедливого» передела собственности. Киевский майдан показал, что попытки кулуарных договоренностей легко сметаются, если они игнорируют требования социальной справедливости, выдвигаемые обществом.
Национальное согласие на почве личной собственности
Формулу национального согласия, выстроенную на взаимном интересе государства, бизнеса и рядовых граждан, предстоит определить, опираясь на понимание необходимости авторства каждого из этой тройки.
Для государственной власти — это защита пространства суверенитета, гарантия национальной безопасности в вопросах контроля за критически важными ресурсами страны.
Для бизнеса успех проекта означает формирование надежной основы для долговременного экономического развития с существенным выигрышем уже на первом этапе при условии повышения конкурентоспособности национальной экономики в целом.
Для широких слоев населения — это приоритет целей, отражающих представление о социальной справедливости (здравоохранение, образование, жилье), и понятные механизмы их достижения.
В целом такая программа может обеспечить власти политическую повестку на десятилетия. Инициативы президента, озвученные в Послании Федеральному Собранию (сокращение срока давности по имущественным спорам, амнистия капиталов и легализация личной собственности граждан), свидетельствуют о понимании властью существующих проблем.
Необходима лаконичная и бьющая прямо в цель программа мер, понятная руководителям государства, лидерам общественного мнения в стране и бизнес-сообществу. Конечно же, эта программа не должна вызывать конфликтов с международными партнерами России.
Целевой установкой является создание новых источников роста в экономике и механизмов (инструментов, институтов) для решения задачи «подведения итогов приватизации» с выходом на более высокую рыночную стоимость капитальных активов. Речь — не о переделе собственности, не о реприватизации, как это имеет место в Украине, а о рекапитализации, т. е. о восстановлении естественных масштабов страны.
Новый масштаб легальной экономики
Поскольку необходимость переоценки национального богатства России совпадает по времени с формированием новой глобальной экономики, интернационализацией бизнеса, беспрецедентным трансграничным перемещением финансовых ресурсов, успех данного проекта предполагает соответствующую переговорную составляющую в ходе установления нового глобального баланса экономических потенциалов. При этом мы рассчитываем, что по прошествии 10 лет Россия может достичь рыночной капитализации в 5 трлн. долларов (сегодня у США этот показатель равен 14 трлн. долларов), т. е. станет полноправным участником «большой восьмерки», и ее экономический статус перестанут подвергать сомнению.
При этом экономическая политика приобретет устойчивость и реалистичность, поскольку будет опираться на адекватное представление об экономике страны. Новый масштаб легальной экономики должен резко расширить ее инвестиционную емкость, что, несомненно, в интересах и национальных, и иностранных инвесторов.
Бизнес получит гарантированную и государством, и обществом легитимность итогов приватизации и, как следствие, уменьшение странового риска и рост капитализации корпоративных активов, компенсирующий взятые им на себя обязательства. Регистрация прав собственности создаст возможности для выявления избыточной инфраструктуры, «спящих» активов и стимулов к росту малого и среднего бизнеса, который во всем мире является главным источником новых рабочих мест и роста доходов населения.
Экономика России в целом должна приобрести нормальные отраслевые пропорции, будет обеспечена ликвидация существующей деформации цен, а также вопиющая диспропорция между доходами отдельных групп населения. Российская экономика станет совместимой с экономиками развитых стран, что существенно укрепит международные позиции России.
Сергей Степашин, председатель Счетной Палаты РФ
