 |
| Фонд стратегической культуры | Александр Бесов | 25.09.2007 |
Поэтому смена Правительства — начало процесса, лишь отчасти связанного с предстоящими выборами, снижением оборотов в работе членов Правительства и их заботой о своем трудоустройстве в связи с грядущими «политическими событиями». В то же время можно сказать, что смена Правительства — продолжение процесса эволюции политики главы государства (преимущественно социально-экономической политики). Этот процесс можно проследить с середины 90-х годов по президентским посланиям Федеральному Собранию Российской Федерации. Во-первых, послания являются конституционной формой публичного обсуждения приоритетов государственной политики. Во-вторых, как было отмечено в первом послании В. Путина, «только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение». В-третьих, середина 90-х годов является отправной в силу того, что в стране уже нужно было начинать что-то созидать.
* * *
В президентском послании 2007 года сказано: «мы понимаем, что находимся, конечно, только в начале трудного пути к подлинному возрождению страны», хотя Россия «преодолела длительный спад производства… и вошла в десятку крупнейших экономик мира».В 1996 году тогдашний глава государства в отношении задач в области экономики отмечал, что этап либерализации экономики (первый этап переходного периода) в целом уже пройден, завершается финансовая стабилизация (второй этап) и начинается «третий и последний этап становления рыночной экономики — стимулирование производства и инвестиций, повышение эффективности, масштабная структурная перестройка российской экономики». Что нужно было сделать? Подавить инфляцию, решить проблему «эффективности приватизации»: инвестиции и современное управление — предприятию, доходы от приватизации — государству, обеспечить защиту прав собственности (акционеров).
Промышленная политика была призвана «сформировать современную структуру российской экономики, сохранить и нарастить отечественный капитал, укрепить позиции России в ряду индустриально развитых стран». К конкурентоспособным на мировом рынке отраслям были отнесены отрасли, производящие энергоносители, сырье, продукцию первого передела. По отношению к ним намечалась политика (налоги, регулирование цен для естественных монополий, пошлины) по обеспечению их самофинансирования, включая инвестиции. Констатировалось: развитие сырьевого экспорта вызвало разрыв между отраслями, работающими на внутренний и внешний рынки, усилило региональную дифференциацию.
В отношении отраслей, способных наладить производство высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции на мировом рынке, намечалась политика прямой государственной поддержки в финансировании и продвижении товаров на мировой рынок (авиастроение, космическая и атомная промышленность, энергомашиностроение, ВПК).
В отношении отраслей, ориентированных в основном на внутренний рынок, намечалась политика «умеренной защиты внутреннего рынка». «Самое серьезное внимание» должно было быть уделено агропромышленному комплексу (не через господдержку, а средствами аграрной и земельной реформ, итогами преобразований социально-экономических отношений с помощью кредитных структур рыночного типа).
«А теперь — говорил Б. Ельцин — о самом главном. С 1997 года начнем коренное изменение бюджетной политики. Цель — инвестиции в человека, в его физическое и нравственное здоровье. В России будет только то правительство, которое обеспечит достижение этой цели».
В 1996 году глава государства высказался по проблеме «социальной справедливости»: адресная защита социально слабых слоев; эффективное использование денег, выделяемых на социальные цели; предоставление всем равных шансов для успеха в экономической жизни, что позволит сформировать массовый слой экономически активных и материально обеспеченных людей.
Следует выделить и одно глубоко символичное положение в послании 1996 года: «Опыт российской истории заставляет нас отказаться от утопической социальной инженерии, которая ставит придуманную, несбыточную цель, а затем приносит жизни и судьбы людей в жертву ее реализации. Нельзя кроить будущее по чужим лекалам». Символичным это положение можно считать потому, что социально-экономическая политика в России выстраивалась именно по чужим лекалам.
Послание 1997 года посвящалось «наведению порядка во власти». Была поставлена задача — принять Программу государственного строительства «Правовой Порядок» и реализовать ее в течение трех лет. В социальной политике в государстве все должны были следовать лозунгу: «Обещать выполнимое, обещанное выполнять». Именно под этим лозунгом с 1997 года началась эпопея пенсионной реформы, реформ в области образования, здравоохранения, ЖКХ.
Бюджетная и налоговая политика были ориентированы на консолидацию ресурсов в центре. Политика бюджетного федерализма основывалась на политической установке деления уровней власти в стране на федеральный, региональный и муниципальный, «обеспечение беспрепятственного прохождения управленческих „импульсов“ и надежной обратной связи по всей вертикали — от федерального центра до органов местного самоуправления».
Ставилась задача создать институты рыночной экономики, прекратить «свободную куплю-продажу законов», установить правила экономической деятельности и обеспечить их выполнение в государстве. В частности, было подчеркнуто: «Всем должно быть ясно, что регулирование экономики в государственных интересах и вмешательство в нее в интересах отдельных ведомств, отдельных чиновников — не одно и то же. Вопиющий дефицит первого и удушающие экономику масштабы второго — симптомы опасной болезни. Это — низкая эффективность государственного управления, прежде всего управления самими государственными ведомствами и контроля за ними… Власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня». Поэтому были поставлены вопросы регулирования естественных монополий, ликвидации перекрестного финансирования в их деятельности, выдвинута задача подготовки программы «Структурная перестройка и экономический рост», рассчитанной на 1997 — 2000 годы.
В послании 1998 года намечалась «стратегия подъема» — экономического роста, обосновывалась «необходимость опережающего действия» власти, подготовки программ стимулирования экономического роста (определить политику в области инвестиций и в области развития внутреннего рынка) и антикоррупционной, Национальной программы ресурсосбережения. Было заявлено, что в стране достигнута финансовая стабилизация, построена рыночная экономика и ей не страшны мировые финансовые кризисы, констатировался разрыв между российским фондовым рынком и реальным производством, прозвучали критика в адрес естественных монополий (рост тарифов не сопровождался эффективностью экономической деятельности), было сказано о недостаточных темпах реформ в социальной сфере, хотя «удалось приблизиться к осуществлению главного принципа бюджетной политики: «Обещать выполнимое, обещанное выполнять», а с 2000 года планировалось снижение налогов.
Следует обратить внимание еще на два положения послания 1998 года. Первое связано с заявлением: «До сих пор мы не имеем отчетливой промышленной и инвестиционной политики», второе — с вопросом госрегулирования экономического развития: «Если государство будет еще в большей степени, чем сегодня, ставить деятельность субъектов рынка в зависимость от бюджетных ресурсов, стремиться к сохранению как можно большего объема государственного сектора, если будет по-прежнему проявлять себя инерция действий, характерных для централизованной плановой экономики, то наше общество вступит на путь, не имеющий ничего общего ни с демократией, ни с эффективной экономикой. По этому пути мы не пойдем. Путь другой — развести государственное и частное, установить предельно ясные отношения между властью и участниками экономической жизни».
Второе положение важно и в связи с тем, что в 1998 году в послании была детально обрисована предстоящая административная реформа: «Прежде всего потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости»; «Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая»; «В этих целях предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором».
При этом «задачами министерства должны являться выработка государственной стратегии в соответствующей сфере управления», «федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных функций», «федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера».
Многие помнят, чем был знаменателен 1998-й год («Год прав человека»). Именно поэтому, очевидно, послание 1999 года было политико-философским: «Как и сто лет назад вновь встают извечные вопросы о власти, о собственности, о земле, о свободе, об «особом пути» России». Размышляя о будущем, Б. Ельцин зафиксировал «вынужденный отказ государства от своих обязательств» перед гражданами в социальной сфере, но вспомнил выражение А. Солженицына о «сбережении народа». «Технократический подход в проведении реформ и их некомплексность, несбалансированность радикальных и эволюционных мер, недооценка значения социально-психологических факторов» были названы в качестве просчетов и ошибок власти. В экономике — «финансовый кризис» отбросил страну как минимум на 4 года назад, состоялось «почти полное отделение финансового рынка» от реального сектора экономики. Наряду с этим президент выделил такое явление: «Возникла ситуация, когда неплатежеспособными предприятиями владеют благополучные собственники, а потенциальными банкротами управляют преуспевающие менеджеры», на основе неплатежей и бартера — «огромная индустрия по зарабатыванию денег». Была попытка назвать причину кризиса в реальном секторе экономики: «Точное название болезни нашего реального сектора — недостаток нормальных рыночных отношений». Именно: неразвитость банковской системы, инфляция.
Не первый раз было сказано, что цель государства состоит в достижении «реального и устойчивого роста уровня жизни своих граждан», а 1999-й год должен был стать «годом решения наиболее острых проблем социальной сферы».
В послании отмечалось, что российской экономике в XXI веке нужно быть конкурентоспособной, нужна защита внутреннего рынка, следует «изменить международную специализацию России путем развития высокотехнологичных отраслей». В качестве задач были названы: достижение макроэкономической стабильности; власти жить по средствам; рассчитаться с долгом; освободить бюджет от непосильных обязательств; в финансовой (бюджетной) политике перенести акцент с сокращения расходов на увеличение доходов, «сокращать расходы можно только за счет структурных изменений, а не за счет отказа в финансировании работающих людей и действующих учреждений. Это не сокращение — это издевательство».
Кроме того, в качестве задач были определены: ревизия нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования; завершение инвентаризации государственных и муниципальных бюджетных организаций; «не увлекаться борьбой с монополиями, дабы не ослаблять их конкурентных преимуществ в сравнении с зарубежными транснациональными корпорациями»; преодолеть недостатки в политике бюджетного федерализма, которая фактически сводит региональную экономическую политику к межбюджетным отношениям, «убогость такого подхода чувствуют на себе и центр, и субъекты Российской Федерации». Были и неутешительные выводы: «Мы все еще находимся в общем системном кризисе, связанном с тяжелейшей трансформацией российской экономики».
Много было в послании 1999 года рассуждений о власти и демократии, о выборах и избирательной системе. Важным звучало положение о самих президентских посланиях: «… Реализация заложенных в них идей шла не всегда гладко. Неточно выбирались приоритеты. Отсутствовала координация деятельности ветвей власти. Слабым был спрос с ответственных должностных лиц. Завершившийся год показал, что продолжать подобную практику губительно».
В целом, оценка реализации приоритетных направлений государственной политики в президентских посланиях 1996−1999 годов звучала весьма трезво, однако она показала: есть существенная разница между государственной политикой и политикой государственной власти.
* * *
В послании 2000 года в качестве главных проблем новый Президент назвал: тревожную демографическую ситуацию; прогрессирующее экономическое отставание; неэффективность (слабость) государственной власти; системные вызовы государственному суверенитету России и ее территориальной целостности.В экономике, отмечалось в послании, «проблемы заключаются в чрезмерном вмешательстве государства в те сферы, где его не должно быть, и в отсутствии там, где оно необходимо. Сегодня участие государства излишне в собственности, предпринимательстве, потреблении отчасти. И наоборот, государство остается пассивным в создании единого экономического пространства страны, обязательном исполнении законов, защите прав собственности», «функции органов государственного управления оказались в ряде случаев смешаны с функциями коммерческих организаций».
Одновременно В. Путин подчеркнул: «Стратегически важные отрасли будут находиться под постоянным вниманием государства». При этом «суть государственного регулирования в экономике — не в увлечении административными рычагами, не в экспансии государства в отдельные отрасли (это мы уже проходили, это было неэффективно) и не в поддержке избранных предприятий и участников рынка, а в защите частных инициатив и всех форм собственности».
Для улучшения «делового климата» в стране предлагалось: обеспечить защиту прав собственности и равенства условий конкуренции; освобождение предпринимателей от административного гнета; снижение налогового бремени; развитие финансовой инфраструктуры. Шестым направлением была названа «реалистичная социальная политика». С существенной оговоркой: «шестое, хотя по значимости его можно было поставить, конечно, на первое место. Политика всеобщего государственного патернализма сегодня экономически невозможна и политически нецелесообразна. Социальную политику будем проводить на принципах общедоступности и приемлемого качества базовых социальных благ».
В президентском послании 2000 года не употреблялся термин «промышленная политика», хотя в программной статье В. Путина-премьера «Россия на рубеже тысячелетий» (декабрь 1999 года) была высказана готовность правительства «к проведению промышленной политики, ориентированной на приоритетное развитие отраслей-лидеров научно-технического прогресса», а в числе необходимых мер были указаны: содействие развитию внебюджетного внутреннего спроса на передовые технологии и наукоемкую продукцию, поддержка экспортной ориентации высокотехнологичных производств; поддержка несырьевых отраслей, работающих преимущественно на удовлетворение внутреннего спроса; усиление экспортных возможностей отраслей топливно-энергетического и сырьевого комплексов.
В стране должна быть «диктатура Закона». В. Путин обратил внимание на то, что «мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти», поставил задачу наведения порядка в органах власти, соединение ресурсов федеральных, региональных и местных властей «для решения других сложных задач», главными из которых были определены следующие: «совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации в целях обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав; создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан, обеспечение точного и эффективного проведения экономической стратегии на всей территории России».
В президентском послании 2001 года сквозной темой стала тема консолидации власти: «Консолидированная и эффективная государственная власть нужна нам для решения и неотложных социально-экономических проблем, и задач в сфере безопасности государства». В качестве приоритетов были названы: определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления; порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти; наведение порядка в межбюджетных отношениях; правительство должно завершить разработку соответствующих документов и представить проекты необходимых нормативно-правовых актов, касающихся порядка введения, если это потребуется, особых процедур финансового управления в таких (высокодотационных. — А.Б.) территориях.
В. Путин сориентировал власть на начало подготовки административной реформы, «в первую очередь, Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов, и пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом — функции органов власти». Эта задача напрямую увязывалась с преобразованиями в налоговой и бюджетной сфере, а также разделением бюджета две части: 1) для исполнения имеющихся государственных обязательств и 2) для резерва при «обеспечении стабильности развития в менее благоприятные годы».
В области социальной политики послание ориентировало граждан на «точное знание» состава бесплатных и платных социальных услуг от федеральных и региональных властей, а власть — на переход «от сметного финансирования организаций к финансированию устанавливаемого государственного заказа», на создание условий «для конкуренции между всеми — и государственными, и негосударственными организациями — за саму возможность оказания социальных услуг».
Все послание 2001 года пронизывало внимание к экономической политике и к властным отношениям. От характеристики «относительной экономической стабильности» и сохраняющейся «опасности прогрессирующего экономического отставания» Президент перешел к обоснованию необходимости «активных действий», главным образом, в области «структурных реформ». Указывалось, что не идет модернизация структуры экономики, консервируется и даже усиливается ее сырьевая направленность, давалась оценка фондовому рынку, оттоку капитала, инвестициям (в сырьевой сектор, потому что другого пути нет), прибыли, получаемой на распределении и перераспределении богатств, которая оказывается больше зарабатываемой при его создании, использованию бизнесом госсобственности, бюджетных денег, статусной ренты чиновника и пр.
В послании опять была дана характеристика делового климата в стране, уделено внимание монополиям. В частности отмечалось: «Мы уже вплотную подошли к реформированию электроэнергетики, газоснабжения, железнодорожного транспорта и связи. Для всех очевидно: нельзя больше терпеть их финансовую непрозрачность, рост издержек, неэффективность управления, невозможно сохранять масштабное, перекрестное субсидирование, но, приступая к реальным преобразованиям инфраструктурных монополий, крайне важно просчитывать их экономические и социальные последствия, а также соблюдать права собственников и инвесторов. Это очень важно, ведь именно монополии составляют основу нашей экономики, во всяком случае, сегодня».
Тема монополий была одной из центральных в послании 2002 года, она напрямую связывалась с темпами экономического роста в стране, резервами для развития конкуренции. Подчеркивалось: «аккуратное» отношение государства к этим монополиям, к сожалению, уже используется ими для поднятия тарифов. И ссылки монополистов на рост издержек далеко не всегда состоятельны, чаще всего несостоятельны", напоминалось: «реформирование монопольного сектора экономики должно проводиться в интересах страны. Потребители продукции и услуг — граждане, муниципалитеты, государство — не должны страдать в ходе модернизации этих гигантов. Реформы монополий призваны привести к понижению издержек, избавлению от непроизводительных расходов, к появлению продуманных инвестиционных программ». Президентом была поставлена задача «осуществить переход к утверждению Правительством бюджетов инфраструктурных монополий», так как «до сих пор даже не знали, что у них там происходит».
В послании 2002 года была также поднята проблема «управления государственной собственностью»: «мы до сих пор точно не знаем подлинных объемов госсектора. Инвентаризация государственного имущества, о которой уже не раз говорилось, не завершена. Нашей экономике неэффективный государственный сектор ничего, кроме дополнительных расходов и проблем, не даст. Это не значит, что его не должно быть, — я говорю только о неэффективном секторе. Полагаю, мы должны четко и максимально быстро определиться с имуществом, которое следует оставить в государственной и муниципальной собственности». Возможно, так вопрос был поставлен и потому, что, как отмечалось в послании, «поточное» банкротство предприятий уже успело стать доходным бизнесом".
Правительству было поручено определиться с формами поддержки новых технологий, принять меры по развитию банковской системы, малого бизнеса. Оно было подвергнуто критике за то, что «не рассчитывает на более высокие темпы развития» в условиях, когда «благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура уже не обеспечивает необходимых темпов развития экономики и ее конкурентоспособности», за невыполнение задачи подготовки нормативной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинских услуг, медицинской помощи. Снова был поднят вопрос об административной реформе.
В отношении работы граждан России и ее результатов Президент в послании 2002 года сформулировал задачу следующим образом: «основное сейчас: это создание условий, при которых граждане России могут зарабатывать деньги. Зарабатывать и с выгодой для себя вкладывать в экономику своей собственной страны… Мы должны сделать Россию процветающей и зажиточной страной. Чтобы жить в ней было комфортно и безопасно. Чтобы люди могли свободно трудиться, без ограничений и страха зарабатывать для себя и для своих детей. И чтобы они стремились ехать в Россию, а не из нее. Воспитывать здесь своих детей, строить здесь свой дом».
В 2003 году президентское послание было особенно насыщено стратегическими планами: все наши решения, все наши действия «подчинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически передовых и влиятельных государств мира»; «Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свободы»; «Россия должна быть и будет страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. Страной, где права собственности надежно защищены, а экономические свободы позволяют людям честно работать, зарабатывать. Зарабатывать без страха и ограничений»; «Россия будет сильной страной — с современными, хорошо оснащенными и мобильными вооруженными силами. С армией, готовой защитить Россию и ее союзников, национальные интересы страны и ее граждан»; «Все это должно создать достойные условия для жизни людей. В этом — наша с вами стратегическая цель».
В качестве важнейших задач на период до 2010 года в 2003 году были определены: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил, достижение полной конвертируемости рубля (приоритетная задача). В области социально-экономической приоритетной была выделена проблема гражданства.
В экономической политике анализировалось реформирование налоговой системы («реформа, к сожалению, становится постоянной и непрерывной»), земельных отношений, инфраструктурных монополий, ЖКХ. Обращалось внимание на то, что «быстрый и устойчивый рост может быть только тогда, когда производится конкурентоспособная продукция. Конкурентоспособным должно быть у нас все — товары и услуги, технологии и идеи, бизнес и само государство, частные компании и государственные институты, предприниматели и государственные служащие, студенты, профессора, наука и культура».
Особое внимание было обращено в послании 2003 года на обязательства государства, регулирование государственных тарифов на продукцию и услуги инфраструктурных монополий, российскую бюрократию. В части социальных обязательств было отмечено: «Суммарный годовой объем социальных обязательств государства составляет сегодня 6,5 триллионов рублей. Это практически вдвое превышает размеры консолидированного бюджета России. И исполнительная, и законодательная власть за многие годы наобещали людям столько, сколько российская экономика дать просто не в состоянии. Мало того, под популистскими лозунгами и обманывая граждан страны невыполнимые обещания наращиваются. Некоторые политики, к сожалению, стремятся нарастить их и сегодня». Данное положение было важно для поддержки правительственных законопроектов в области региональной и муниципальной властей, принятых в том же 2003 году, и законопроектов в области «монетизации», принятых в 2004 году.
Важно положение высказал В. Путин в послании 2003 года в отношении монополий: «Регулируемые государством тарифы на продукцию и услуги инфраструктурных монополий повышаются темпами, опережающими рост цен в свободном секторе российской экономики. В результате этого увеличивается перераспределение экономических ресурсов в пользу монопольного сектора, а его удельный вес в российской экономике возрастает. При этом высокой эффективности этот монопольный сектор не показывает. Таким образом, монополисты душат конкурентный сектор нашей экономики. Правительство должно за этим следить более строго. Продолжение подобной политики, очевидно, путь к стагнации».
Представляется важным отметить еще два аспекта послания 2003 года. Первый касается «мотора роста» экономики: «мотором экономического роста является частная инициатива — как российского, так и зарубежного бизнеса, работающего на российской территории». Второй аспект связан с тем, что «политика экономического роста не может быть противопоставлена социальной политике».
Послание 2004 года выделялось тем, что в нем было сказано: «Россия стала политически и экономически стабильной страной, страной независимой — и в финансовом отношении, и в международных делах». Важнейшие общенациональные цели были выражены в формуле: «Это — высокий уровень жизни в стране, жизни — безопасной, свободной и комфортной. Это — зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это — укрепление позиций России в мире, а главное, повторю, — значимый рост благосостояния граждан… Создание в России свободного общества свободных людей — это самая главная наша задача. Но и самая сложная».
Пройдя этапы «демонтажа прежней экономической системы» и «расчистки завалов», заявил В. Путин в послании 2004 года, Россия подошла к третьему этапу «в развитии современного российского государства, к возможности развития высокими темпами, к возможности решения масштабных, общенациональных задач». Эти задачи Президент охарактеризовал так: «мы должны расти быстрее, чем остальной мир. Должны опережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки, культуры. Это — вопрос нашего экономического выживания, вопрос достойного места России в изменившихся международных условиях»; «удвоение за десятилетие валового внутреннего продукта, уменьшение бедности, рост благосостояния людей и модернизация армии»; «снизить уровень преступности в стране… улучшить состояние здоровья российской нации, остановить рост наркомании, избавиться от детской беспризорности»; решить проблемы «качества и доступности жилья, образования, медицинского обслуживания».
В качестве механизмов решения данных и других проблем предлагалось провести бюджетную реформу (переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами), реструктурировать «огромную сеть бюджетных учреждений»; ввести новое разграничение доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны; создать эффективную систему использования природных ресурсов; развивать транспортную инфраструктуру; модернизировать армию.
В. Путин обратил внимание на то, что государство «еще длительное время должно будет контролировать развитие инфраструктуры страны». Наряду с этим отметил: «уже не первый год Правительство не может определиться по приоритетам, и вопрос, прямо скажем, перезрел. Обращаю внимание, что ориентиром для принятия необходимых решений должна быть реализация общегосударственных задач, а не интересы отдельных компаний».
В послании 2005 года было сказано: «прошу рассматривать прошлогоднее и нынешнее послания Федеральному Собранию как единую программу действий, как нашу совместную программу на ближайшее десятилетие». Главной политико-идеологической задачей было признано «развитие России как свободного, демократического государства», под «справедливостью» было предложено понимать «открытие широких и равных возможностей развития для всех, успеха для всех, лучшей жизни для всех», замечено, что «выстраданные и завоеванные европейской культурой идеалы свободы, прав человека, справедливости и демократии в течение многих веков являлись для нашего общества определяющим ценностным ориентиром». Указывалось, что «именно наши ценности определяют и наше стремление к росту государственной самостоятельности России, укреплению её суверенитета. Мы свободная нация. И наше место в современном мире, хочу это особо подчеркнуть, будет определяться лишь тем, насколько сильными и успешными мы будем».
В каждодневной практике, отметил глава государства, действия должны осуществляться в трех направлениях: развитие государства; укрепление закона и развитие политической системы, повышение эффективности правосудия; развитие личности и гражданского общества в целом. Проблемы социальной и экономической политики затрагивались применительно к каждому из этих направлений. Обозначим их: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»; «в наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»; «проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства» (задача); «необходимо простимулировать приход капиталов, накопленных гражданами, в нашу национальную экономику»; «проверка исполнения налогового и таможенного законодательства, а не выполнение каких бы то ни было планов по сбору налогов и пошлин» (системообразующая для развития государства задача перед таможенными и налоговыми органами); «разработать и закрепить на законодательном уровне систему критериев, определяющих ограничения для иностранного капитала» в ряде отраслей экономики России; Северный Кавказ, Дальний Восток, Калининградская область и другие приграничные территории требуют «необходимой концентрации государственных ресурсов» для расширения «транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур», включая «создание трансконтинентальных коридоров»; «необходимо подвести черту и под рядом других накопившихся годами проблем. Прежде всего это касается заработной платы учителей, врачей, работников культуры, науки и военнослужащих… из 18 ставок единой тарифной сетки 12 — ниже прожиточного минимума, то есть для большинства работников бюджетных организаций риски попасть в зону бедности крайне высоки. И столь унизительное положение мешает людям эффективно и творчески работать»; «давно назрела необходимость в таких финансовых решениях и механизмах, которые способны мотивировать к достижению эффективных результатов и сами организации социальной сферы. Таким образом финансовая политика должна стать одним из стимулов к повышению доступности и качества социальных услуг».
Обращаясь к Федеральному Собранию в 2006 году президент отметил: «В посланиях последних лет были сформулированы основные приоритеты социально-экономической политики на ближайшее десятилетие. И сегодня наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве… в последние годы мы целенаправленно работали над тем, чтобы сгладить те диспропорции в государственном строительстве и в социальной сфере, которые возникли».
Было обращено внимание на социальную ответственность: «социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ».
В очередной раз речь шла о «необходимости добиваться высоких темпов экономического роста», но в этот раз как «об абсолютном приоритете» и условиях его достижения: «если мы не устраним некоторые проблемы, если мы не улучшим основные макроэкономические показатели и не обеспечим должного уровня экономической свободы, если не создадим равные условия конкуренции и не укрепим право собственности, то поставленные в сфере экономики задачи вряд ли удастся решить в заявленные сроки».
В послании 2006 года акцентировалось внимание на следующих задачах и направлениях социально-экономической политики: важен не столько объем госинвестиций, сколько «умение правильно выбрать приоритеты, и при этом крайне важно сохранить ответственную экономическую политику, избранную нами 5 лет назад»; сохранить достигнутую финансовую стабильность; «Россия должна в полной мере реализовать себя в таких высокотехнологичных сферах, как современная энергетика, коммуникации, космос, авиастроение, должна стать крупным экспортером интеллектуальных услуг»; «сегодня необходимы и шаги по развитию атомной энергетики»; «неоправданно долго решаются вопросы реорганизации таких важных отраслей, как авиа- и судостроение»; «Россия может стать и одним из лидеров в нанотехнологиях»; «современной России нужен беспрепятственный выход со всей своей продукцией на международные рынки»; «необходимо организовать на территории России биржевую торговлю нефтью, газом, другими товарами, торговлю с расчетом рублями»; «средства, выделяемые на реализацию национальных проектов, составляют всего 5−7 процентов от объема государственного финансирования этих отраслей. Правительству, региональным властям, органам местного самоуправления необходимо системно работать над модернизацией указанных отраслей и эффективно использовать уже имеющиеся здесь значительные ресурсы».
Отдельно была выделена демографическая проблема, «или, — сказал президент, — как точно выразился Солженицын, это в широком смысле „сбережение народа“. Тем более что в обществе есть консенсус в понимании того, что мы должны в первую очередь решить именно эту, ключевую для всей страны проблему».
В послании 2007 года президент обозначил в качестве стратегических целей: формирование дееспособного гражданского общества; строительство эффективного государства, обеспечивающего безопасность и достойную жизнь людей; становление свободного и социально ответственного предпринимательства; борьбу с коррупцией и терроризмом; модернизацию Вооруженных Сил и правоохранительных органов; значимое укрепление роли России в международных делах.
На характер социально-экономического развития, несомненно, окажет влияние отмеченное в послании 2007 года изменение в системе власти: «только за последний год субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. Со следующего года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения».
Была дана оценка реализации приоритетных национальных проектов, цель которых — «инвестиции в человека, в повышение качества жизни», изложены взгляды главы государства на пенсионную систему, реформирование ЖКХ, развитие малого бизнеса.
Новым в послании 2007 года было положение о том, что «деньги у нас есть, и формирование расходной части бюджета — это всегда лишь вопрос выбора приоритетов как на федеральном уровне, так и на региональном». Данный тезис предварил президентскую идею нового распределения доходов государства: «Все нефтегазовые доходы предполагается разделить на три составляющие. Первое — это резервный фонд для целей минимизации рисков нашей экономики в случае резкого падения цен на энергоносители на мировых рынках, а также для поддержания макроэкономической стабильности и борьбы с инфляцией, что, еще раз подчеркну, напрямую направлено на рост денежных доходов населения. Второе — часть нефтегазовых доходов должна идти в федеральный бюджет для выполнения прежде всего масштабных социальных программ. И третье — фонд будущих поколений, куда будут направляться все остальные нефтегазовые доходы. Считаю, что средства этого фонда должны идти на повышение качества жизни людей и развитие экономики, должны работать на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений. И, конечно, в этой связи более правильно было бы назвать его именно фондом национального благосостояния».
Из Фонда национального благосостояния В. Путин предложил уже в 2007 году выделить 300 млрд. рублей на капитализацию институтов развития (Банк развития, Инвестиционный фонд, Российская венчурная компания и др.), которые будут реализовывать проекты по «устранению инфраструктурных ограничений роста»; «повышению эффективности использования природных ресурсов»; «модернизации и развитию высокотехнологических промышленных производств». Напомнил, что инвестиции из федеральных, региональных и муниципальных бюджетов уже составили около 20% всех инвестиций в стране.
В послании содержались также предложения по целому ряду проектов в электроэнергетике, по созданию и развитию корпораций в атомной энергетике, в области судо- и авиастроения, нанотехнологий, о программах развития дорожной автомобильной сети, железных дорог, портов, увеличения пропускной способности внутренних водных путей, создания транзитных авиационных центров и др. Финансирование проектов должно быть закреплено в законодательном порядке, что повышает значение декабрьских (2007) выборов в Госдуму.
В послании 2007 года В. Путин отметил: «фактически в каждом из моих восьми Посланий Федеральному Собранию давалась не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определялись приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты, в социальной сфере, в экономике, во внешней и внутренней политике, в области безопасности и обороны. По сути, это и есть, может быть, неполный, но все-таки достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития России».
До сих пор вопрос о степени выполнения поставленных в посланиях Президента задач не возникал. «Единая Россия» когда-то заявляла о своих планах выполнения президентских посланий, даже готовила по этому поводу федеральный закон, теперь партия имеет «План Путина». В. Зубков 21 сентября распорядился: руководителям федеральных органов исполнительной власти доложить в Правительство в срок до 25 ноября о реализации основных положений послания Президента 2007 года и программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 гг.).
* * *
Каковы выводы в отношении государственной социально-экономической политики в период с середины 90-х годов, какая политика будет проводиться новым правительством России, столь ли важен его персональный состав?На протяжении последнего десятка лет социально-экономическая политика по заявленным целям существенных изменений не претерпела. Реформы, начатые во второй половине 90-х годов, стали проводиться в жизнь в начале 2000-х годов, решающую роль при этом сыграла исполнительная власть федерального уровня, сумевшая подчинить ресурсы общества достижению поставленных целей. В экономике была использована инициатива частного капитала: в 90-е годы как основная, в начале 2000-х — как подчиненная проводимой в стране политике. Социальные преобразования реально стали осуществляться на рубеже 90-х и 2000-х годов, когда были взяты под контроль финансовые потоки (Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс).
В стране создана правовая база рыночной экономики, но она не стала институциональной. Преобладание остается за «институтами-персоналиями».
Федеральная власть так и не нашла компромисса с монополиями в интересах государства, создав при этом для монополий все условия деятельности, включая свободный внутренний рынок. Ключевые проблемы развития несырьевого сектора экономики вынужденно отдаются в руки создаваемых госкорпораций, в финансировании которых сделана ставка на инвестиции из бюджетных источников. Остались в истории промышленная политика государства, планы по развитию внебюджетного спроса на передовую технологичную и наукоемкую продукцию, по поддержке несырьевых отраслей, работающих преимущественно на удовлетворение внутреннего спроса.
Возникли существенные риски, связанные с ориентацией на внешний рынок монополий и госкорпораций, усиливается противоречие между их деятельностью и интересами регионов, что угрожает единому экономическому пространству страны. Наметилась тенденция обслуживания интересов госмонополий силами самих госмонополий. В монопольном секторе экономики занято не так много людей, повышение технологического уровня производства сопровождается сокращением рабочих мест, что создает новую — и масштабную — проблему занятости (безработицы) в условиях неразвитости в стране несырьевого сектора экономики.
Страна нуждается в мощной федеральной региональной социально-экономической политике, а не в федеральной политике в регионах.
На протяжении последнего десятка лет проводился последовательный курс на перевод социальной сферы на страховые принципы и освобождение федерального центра от социальных обязательств. Рост платных услуг в социальной сфере в первой половине 2000-х годов в разы превысил подобный рост в 90-е годы. Если в 2003 году социальные обязательства государства по своему объему более чем в 2 раза превышали объем консолидированного бюджета страны, то в настоящее время объем только федерального бюджета в 7−8 раз превышает объемы средств, выделяемых центром на культуру, образование, науку, социальную политику. С учетом состояния экономики (рынков), уровня дифференциации регионов по денежным доходам населения (10,9 раз по итогам первого полугодия 2007 года), зарплате (6 раз), доходам бюджетов (10 раз) и ставкой на бюджетные инвестиции при руководстве прорывными производствами госчиновниками, судьба пенсионной реформы, реформ в области образования, здравоохранения, ЖКХ находится в руках федеральной власти. Создаваемые институты рынка — по законам рынка — в сфере социальных услуг, вероятно, поступят так же, как поступили инфраструктурные монополии.
Укрепление российского государства напрямую связано с проблемой административной реформы. По итогам десятилетних преобразований власть не преодолела синдрома коммерциализации (не смешивать с коррупцией), ее функции становятся «услугами». С введением административных регламентов ситуация, вероятно, будет ухудшаться. Этому способствует также низкий уровень (неэффективность) освоения бюджетных денег, что видно на примере федеральных целевых программ, нацпроектов.
Новому правительству России предстоит трудная работа по определению сначала приоритетов государственной политики в соответствии с обозначенными целями, а затем и своих функций. При неясности приоритетов и функций никакая структура и никакой персональный состав нового кабинета не обеспечат проведение эффективной социально-экономической политики в интересах укрепления и развития страны.
Изменения в составе правительства после назначения его главой В. Зубкова свидетельствуют о намерениях федеральной власти довести до логического конца блок социальных реформ, реформу бюджетного федерализма, планы в отношении госкорпораций, взять под жесткий контроль финансовые потоки в стране. Сентябрьская блиц-эпопея с назначением нового правительства носит действительно «технический» характер. Страна реально стоит в начале пути к демократическому правовому социальному государству с рыночной экономикой и российской спецификой.
