Чего ждать от реформы?

Итак, президент провозгласил политическую реформу, и она уже началась. В прошлой статье мы обсудили общую ситуацию и основания для реформы, ее заявленное направление. Теперь стоит поговорить о конкретных предложенных мерах.

Начнем не с начала, а, напротив, с конца — с того, к чему в первую очередь оказалось привлечено общественное внимание, а также с того, что в первую очередь и начали реализовывать. Это — увеличение срока полномочий, на которые избираются президент и Государственная Дума. Здесь мнения, понятно, полярно разошлись. Силы, поддерживающие президента и правящую партию единодушны: в нынешней непростой ситуации это насущно необходимо. Оппозиция, напротив, столь же решительна: категорически неприемлемо. Что же на деле?

На деле, очевидно, с одной стороны, увеличение сроков полномочий расширяет возможности избранных на пост президента и в депутаты Думы успеть что-то за этот период сделать, довести до конца, с другой стороны, столь же очевидно, что всякое увеличение сроков полномочий уменьшает, делает менее жесткой обратную связь между властью и избирателями. То есть, налицо и минусы, и плюсы. Что предпочесть? Для этого надо ответить на вопрос, а в чем у нас главные проблемы?

Если проблемы в том, что просто не успеваем за маленький срок что-то сделать, то надо срок увеличивать. Если проблемы в том, что делаем не то, что интересует избирателей, то по всем канонам классической демократии, напротив, надо чаще менять власть, и сроки, соответственно, сокращать.

Можно сделать вывод, что нынешняя власть, и исполнительная и законодательная, здесь они единодушны, считает, что все делается правильно, только времени немного не хватает. Что ж, если избиратель согласен, нет проблем, если же сочтет иначе, то он и на больший срок может избрать других, чье мнение больше совпадает с его видением проблем.

Единственное, что остается несколько непонятным, так это зачем реформу именно в части увеличения сроков полномочий запустили с такой скоростью? Это сразу создало почву для всякого рода слухов. И вот уже президент вынужден их публично опровергать и заявлять, что в отставку он не собирается. Слава Богу, но вопрос о том, зачем все столь поспешно, остается, к сожалению, без ответа.

Теперь же вернемся к началу, учитывая и тот порядок, в котором огласил свои инициативы президент. Полностью его цитировать не буду, а остановлюсь лишь на сути.

Первая мера: дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии — по одному-двум депутатским мандатам. Позволит ли эта мера в той или иной степени решить личные карьерные задачи лидеров малых партий? Наверное, позволит. Но даст ли она таким образом представителям меньшинства реальные возможности на что-то влиять? В рамках нынешней системы, которая практически не дает возможности влиять на что-либо даже и численно весьма значительному оппозиционному меньшинству, очевидно, нет. Но система реформируется, и, может быть, эта возможность будет обретена в совокупности с иными предложенными мерами, о которых ниже?

Вторая мера: представление президенту предложений по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах. Как ни парадоксально, но эта мера по сути своей — противоположна первой, и при этом более реально действенна. Радикально это предложение ничего не меняет: кто фактически предлагал (победившее большинство региональных парламентов), тот будет и дальше предлагать. Но если ранее меньшинство депутатов региональных законодательных органов, как правило, имели возможность хотя бы участвовать в предварительных (до назначения) публичных дискуссиях о выдвижении кандидатов на пост губернатора, то теперь даже и такой возможности у них не будет, а сама процедура выдвижения может стать существенно менее публичной.

Мера третья: отмена использования денежного залога на выборах всех уровней, а также поэтапное снижение количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу, плюс освобождение от необходимости собирать подписи партий, набравших более 5 процентов голосов или имеющих фракции в более чем трети региональных парламентов. С такой мерой можно согласиться. Можно спорить о степени ее достаточности или недостаточности, в частности, важно было бы изменить и порядок признания подписей недействительными, исключив из него существенный ныне элемент произвола, но, тем не менее, эта мера даже и в таком виде соответствует заявленному направлению реформирования.

Мера четвёртая: формирование Совета Федерации только из лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления субъекта Федерации, а также отмена ценза оседлости на представляемой сенатором территории. Эта мера также в целом вполне соответствует заявленному направлению реформирования, но, к сожалению, вряд ли может на что-либо повлиять, в том числе, на кадровый состав верхней палаты парламента. Дело в том, что, конечно, хорошо бы, чтобы сенаторами оказывались лишь те, за кого граждане ПЕРСОНАЛЬНО проголосовали, но нынешняя избирательная система вполне благополучно позволяет становиться депутатами и местных парламентов по партийным спискам. Следовательно, все те (в том числе, бывшие госслужащие — мультимиллионеры, освобожденные от уголовного преследования лишь по амнистии), кому место сенатора по тем или иным основаниям обещано сверху, без каких-либо затруднений в рамках такого механизма вновь окажутся сенаторами.

Мера пятая: поэтапное снижение минимального количества членов организации, необходимое для регистрации новой политической партии. Эта мера, безусловно, соответствует заявленному направлению реформирования и, с моей точки зрения, существенно более важна, нежели, например, вышеупомянутое представительство в парламенте малых партий. Важна для чего? Да, прежде всего, для демонополизации и дебюрократизации самого процесса партийного строительства. Но, чтобы стать эффективной, она должна быть дополнена и другими мерами по облегчению самого процесса регистрации политической партии.

Мера шестая: требование ротации руководящего партийного аппарата. Мера, казалось бы, соответствующая заявленному направлению реформирования, но, с моей точки зрения, являющаяся излишним вмешательством в партийную жизнь. Дебюрократизация партий — дело хорошее, но осуществляться она должна не подобным регламентированием извне, а созданием подлинной конкуренции между партиями, в том числе, о чем говорилось выше, реальным облегчением процедуры регистрации новых партий.

Мера седьмая: возвращение представительным органам местного самоуправления контролирующих функций, а также права отстранять от должности руководителей исполнительных органов местного самоуправления. Президент, разумеется, не использовал термина «возвращение», но напомню, до переворота 1993 года такие права у местных представительных органов были (право отстранять — как правило, было), и их возвращение — дело необходимое.

Правда, есть и обратная сторона медали: может ли этот механизм быть использован для отстранения от власти неугодных мэров? Разумеется, может: у вышестоящих уровней власти достаточно возможностей для создания в муниципалитетах всякого рода трудностей и тем самым попыток манипулирования избирателями. Но это вовсе не основание для того, чтобы отказываться от права народных представителей контролировать исполнительную власть и, в определенных случаях, отстранять ее руководителей от должности.

Мера восьмая: привлечение к законотворческому процессу широкой общественности и формализация этого процесса (Общественная палата и др). Эта мера, казалось бы, тоже адекватна усилению роли народного представительства. Но на деле, если вдуматься, получается, что мы извне должны заставить народных представителей, каковыми и являются депутаты, прислушиваться к народу, к обществу, заставляем их что-то дополнительное вписать в свои (внутренние!) регламенты. О чем это говорит? Очевидно — о существенно больших принципиальных дефектах в имеющейся системе формирования высших органов народного представительства (в формировании и функционировании парламента), нежели те, о которых публично сказано в Послании.

Мера девятая: создание гарантий освещения деятельности парламентских партий в государственных СМИ — мера, безусловно, необходимая, расширяющая возможности оппозиции, но также и безусловно больно бьющая по правящей партии. Соответственно, будет ли реализована? Если заставят, похоже, проще будет отказаться от государственных СМИ, а частным, например, принадлежащим какой-нибудь «Нанокорпорации» — якобы не прикажешь.

Мера десятая: обеспечение свободы слова технологически — через широкий доступ к цифровому телевещанию, Интернету и т .п. Строго говоря, к мерам по реформированию политической системы, в частности, повышению уровня и качества народного представительства, это вообще вряд ли уместно относить. Есть такие вещи, которые происходят сами, без какого-либо нашего вмешательства. Некоторые из них, конечно, можно пытаться запретить, а некоторые, как, например, ветер, запретить невозможно (хотя можно пытаться спрятаться). Обещают не запрещать — уже слава Богу.

Что же касается подлинной свободы дискуссии, то проблема глубже. Если все будут общаться только на миллионах никак не связанных между собой фрагментах единой информационной сети, то и никакого единого общества не будет — будет лишь атомизированная толпа. Когда же возникают более или менее структурированные фрагменты информационного пространства, способные объединять и сплачивать, технологии манипулирования извне такими фрагментами отработаны уже до совершенства.

Сказанное не означает, что свобода дискуссии в глобальной сети не нужна. Важно лишь понимать, что эта свобода не подменяет собой необходимости наличия какого-то единого более или менее структурированного общего информационного пространства, которое будет обречено на все те же процессы монополизации и попыток борьбы против такой монополизации, как и все в этом мире, что представляет хотя бы какую-то реальную ценность.

И, наконец, две последние меры были сформулированы отдельно как предложения: вернуть парламенту контрольные функции в отношении исполнительной власти и увеличить сроки полномочий президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно. Второе из этих двух предложений, которое оказалось реализуемым в самом первоочередном порядке (может быть, просто в силу своей простоты — о чем здесь особо дискутировать, какие формулировки оттачивать?), мы уже обсудили в начале этой статьи. Теперь же о первом — о контрольных полномочиях парламента.

Начну с напоминания о том, что и у федерального парламента эти полномочия были до переворота 1993 года. И, более того, можно спорить о нюансах и смыслах тогдашней (до переворота) и нынешней конституций, об их сходстве и различиях, но, с моей точки зрения, отказ парламенту (а значит и обществу) в праве контролировать исполнительную власть, да еще и в период масштабной приватизации госсобственности — одна из важнейших целей тогдашнего ельцинского переворота и один из основных и фундаментальных смыслов всей нынешней Конституции. И если теперь взят курс, пусть в условиях абсолютно лояльного власти и управляемого парламента, но все-таки на возврат парламенту как государственному институту контрольных полномочий, это, безусловно, благо. Более того, это, если будет всерьез реализовано, и станет подлинной конституционной реформой.

При этом до идеала, конечно, далеко. В частности, озвученная формулировка позволяет трактовать предложение и ограничительно — то есть, не как широкие контрольные полномочия, а лишь как обязанность Правительства России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным парламентом. Как это организовать так, чтобы никакого реального парламентского контроля не допустить — хорошо известно. Но, с другой стороны, что-то лучше, чем ничего. А реализация парламентом ныне возвращаемых ему контрольных полномочий (пусть даже и, весьма вероятно, в усеченном объеме), в конечном счете, будет зависеть не столько от идеальности конституционных формулировок, сколько от степени осознания обществом необходимости такого контроля и готовности за него бороться, посылая в парламент соответствующих людей и соответствующие партии.

И, в любом случае, с чего-то надо начать. Строго говоря, именно это предложение и есть предложение об усилении роли народного представительства всерьез, способное в перспективе повлечь за собой далеко идущие последствия. И здесь есть определенная связь с одной из первых предложенных мер — о предоставлении малым партиям представительства в Думе. В каком случае это будет иметь смысл? Да лишь в случае, если контрольные полномочия парламенту будут возвращены не лишь декларативно — как полномочия правящего же большинства, но так, как это реализовано во всем мире в развитых демократиях — как специальные контрольные полномочия парламентской оппозиции и парламентского меньшинства. Тогда и один в поле (в парламенте) действительно окажется воин.

Но, еще раз повторю: здесь мало дать права, надо чтобы эти права оказались еще и всерьез востребованы обществом, чтобы общество было готово за них бороться.

Итак, подведем итог. Не все однозначно, но распечатан, образно говоря, не только Стабфонд, но и Конституция. Ее, конечно, нельзя править произвольно, как лоскутное одеяло, но это уже и не неприкосновенное святая святых. Это нормальный документ, имеющий свои достоинства и недостатки. С моей точки зрения, недостатков больше, кто-то считает иначе, но это уже вновь открытый предмет для дискуссии.

Что же касается затрагивания нынешней реформой той главной проблемы, о которой мы говорили в предыдущей статье — всеподавляющего лоббирования олигархическим капиталом своих интересов, часто прямо противоположных долгосрочным интересам всего общества и государства, что сейчас очевидно проявляется при принятии решений об антикризисной программе и ее реализации, эту проблему нынешняя реформа, к сожалению, практически не затрагивает.

Что делать в этой части? Об этом как-нибудь в другой статье.

http://stoletie.ru/poziciya/chego_zhdat_ot_reformi_2008−11−17.htm