 |
| Русская линия | Игорь Понкин, Надежда Михалева | 26.12.2007 |
Перед экспертами поставлены следующие вопросы:
1. Является ли правовая норма подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 N 309-ФЗ), устанавливающая (помимо обязательной части основной образовательной программы) часть основной образовательной программы, формируемую участниками образовательного процесса, по сути, новой формой правового закрепления частичной вариативности основной образовательной программы посредством установления в ее составе части, формирование которой отнесено названным Законом РФ к ведению образовательного учреждения?
2. Содержит ли Закон РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 N 309-ФЗ) правовые основания для продолжения реализации в общеобразовательных учреждениях учебных курсов религиозной культуры и курсов национально-культурного образования, которые ранее реализовывались в рамках регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования? Если да, то каковы правовые основания и возможные правовые формы реализации таких учебных курсов?
Основная часть.
Ответ на вопрос N 1.
В юридической науке и правоприменительной практике, вообще, и в конституционном и образовательном праве, в частности, правовые нормы не рассматриваются в отрыве от принципов права, целей законодателя, без учета конкретных особенностей субъектов права, предмета регулирования и социальных условий. Для выявления смысла и содержания нормы права необходимо применять несколько способов (приемов) ее толкования и учитывать не только буквальный смысл нормы, но и цель законодателя, а также социально-правовой контекст.
Телеологическое (предполагающее выявление целей законодателя) толкование изменений, внесенных в Закон РФ «Об образовании» Федеральным законом от 01.12.2007 N 309-ФЗ, с учетом анализа обсуждения в Государственной Думе ФС РФ проекта указанного Федерального закона, выявляет определенное расхождение между целями разработчиков проекта Федерального закона от 01.12.2007 N 309-ФЗ (должностных лиц Министерства образования и науки Российской Федерации и привлеченных ими экспертов) и целями законодателя (депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).
Ответ на поставленные перед экспертами вопросы дается, исходя из фактического правового содержания и смысла соответствующих статей Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 N 309-ФЗ), выявленных посредством комплексного использования основных способов (приемов) толкования норм права, с учетом сложившихся в российской системе образования условий.
Статьей 7 «Федеральные государственные образовательные стандарты» Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) взамен государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования [4], включавших три компонента (федеральный, региональный и компонент образовательного учреждения [5]), было введено новое по определению и содержанию понятие «федеральный государственный образовательный стандарт», представляющий собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию (пункт 1 статьи 7). При этом Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ были ликвидированы региональный (национально-региональный) и школьный компоненты государственного образовательного стандарта общего образования, в рамках которых ранее реализовывались учебные курсы религиозной культуры и курсы национально-культурного образования.
Пункт 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) установил следующее:
«Федеральные государственные образовательные стандарты, а также устанавливаемые в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи образовательные стандарты и требования включают в себя требования к:
1) структуре основных образовательных программ, в том числе требования к соотношению частей основной образовательной программы и их объему, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса;
2) условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям;
3) результатам освоения основных образовательных программ.»
Анализ подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) позволяет сделать следующие выводы:
1. Подпункт 1 пункта 4 статьи 7 устанавливает в составе основной образовательной программы два компонента — «части»:
• обязательная часть;
• часть, формируемая участниками образовательного процесса.
При этом очевидно, что структура основной образовательной программы и суть составляющих ее компонентов существенно изменились по сравнению с установленными ранее действовавшей редакцией Закона РФ «Об образовании».
2. Требования к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса, устанавливаются федеральным государственным образовательным стандартом.
3. Установление требований к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса, предполагает наличие согласованных полномочий субъектов (участников) образовательного процесса, которые, в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации, осуществляют разработку и утверждение федеральных государственных образовательных стандартов (пункт 6 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ)), и субъектов (участников) образовательного процесса, определяющих часть основной образовательной программы, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 новой редакции статьи 7 Закона РФ «Об образовании» как «формируемая участниками образовательного процесса».
Согласно пунктам 2 и 6 статьи 9 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ), основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ, обеспечивают реализацию федерального государственного образовательного стандарта с учетом типа и вида образовательного учреждения, образовательных потребностей и запросов обучающихся, воспитанников и включают в себя учебный план, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы, обеспечивающие духовно-нравственное развитие, воспитание и качество подготовки обучающихся.
В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ), примерные основные образовательные программы разрабатывается уполномоченными федеральными государственными органами на основе федеральных государственных образовательных стандартов (пункт 5.1 статьи 14) и могут включать в себя базисный учебный план и (или) примерные программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) (пункт 5.2 статьи 14). Федеральные государственные образовательные стандарты, согласно пункту 6 статьи 7 и пункту 14 статьи 28 указанного Закона РФ, разрабатываются и утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в сфере образования [6] в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Пункт 19 статьи 28 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) относит к ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием также разработку (в пределах компетенции) базисных учебных планов и примерных программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей).
Анализ указанных норм во взаимосвязи с правовыми нормами подпункта 6 пункта 2 статьи 32, пункта 5 статьи 14, пункта 6 статьи 9 и подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) позволяет сделать вывод о том, что разрабатываемая и реализуемая образовательным учреждением основная образовательная программа в своей обязательной части (в формулировке подпункта 1 пункта 4 статьи 7 указанного Закона РФ) должна максимально соответствовать содержанию примерной основной образовательной программы, на основе которой, собственно, и должна разрабатываться образовательным учреждением основная образовательная программа.
Закрепленное в подпункте 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) понятие «часть образовательной программы, формируемая участниками образовательного процесса» нигде в указанном Законе РФ не определено и не конкретизировано.
Понятие «участник образовательного процесса» встречается также в подпункте 8 пункта 1 статьи 13 рассматриваемого Закона РФ в виде указания на то, что права и обязанности участников образовательного процесса обязательно должны быть указаны в уставе образовательного учреждения (т.е. речь идет об участниках образовательного процесса на уровне образовательного учреждения). Таким образом, определение понятия «участник образовательного процесса» и перечень конкретных участников образовательного процесса в Законе РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) не содержатся.
Вместе с тем, подпункт 8 пункта 1 статьи 13 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) отражает наличие множества участников образовательного процесса, которые на уровне образовательного учреждения принимают участие в формировании соответствующей части основной образовательной программы. Согласно указанной норме, в уставе образовательного учреждения должны быть закреплены права и обязанности участников образовательного процесса и, следовательно, должен быть определен сам круг этих участников. Очевидно, что к участникам образовательного процесса относятся: образовательное учреждение в лице его органов управления (директор, педагогический совет и др.), родители обучающихся (школьников), а также сами обучающиеся.
В Законе РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ и ФЗ от 29.12.2006 № 258-ФЗ) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие управление в сфере образования [7] (статьи 29 [8] и 28.1 [9]), и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (статья 31 [10]) не наделены правом определять содержание основной образовательной программы и разрабатывать примерные образовательные программы общего образования.
При этом подпункт 6 пункта 2 статьи 32 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) относит к компетенции образовательного учреждения разработку и утверждение образовательных программ и учебных планов. Пункт 5 статьи 14 указанного Закона РФ устанавливает, что каждое конкретное образовательное учреждение самостоятельно утверждает и реализует образовательную программу [11] (образовательные программы), определяющую содержание образования в этом образовательном учреждении.
Из пунктов 5 и 5.1 статьи 14 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ), устанавливающих:
«5. Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой (образовательными программами), утверждаемой и реализуемой этим образовательным учреждением самостоятельно. Основная образовательная программа в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении разрабатывается на основе соответствующих примерных основных образовательных программ и должна обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами или устанавливаемыми в соответствии с пунктом 2 статьи 7 настоящего Закона [12] образовательными стандартами.
5.1. Уполномоченные федеральные государственные органы обеспечивают разработку на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности»,
следует, что в указанном Законе РФ закреплена следующая последовательность действий:
1. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере образования утверждает федеральный государственный образовательный стандарт общего образования, содержащий, в том числе требования к частям основной образовательной программы (обязательной части и части, формируемой участниками образовательного процесса).
2. На основе федеральных государственных образовательных стандартов уполномоченные федеральные государственные органы разрабатывают и утверждают примерные основные образовательные программы.
3. На основе примерных основных образовательных программ образовательное учреждение самостоятельно разрабатывает и реализует основные образовательные программы, имея в виду, что таковые должны полностью обеспечивать достижение обучающимися (воспитанниками) требуемых «результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами». При этом основная образовательная программа в той части, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) как обязательная, должна, исходя из смысла статей 7 и 14 указанного Закона РФ, максимально соответствовать по содержанию примерной образовательной программе, разработанной уполномоченными федеральными государственными органами на основе федеральных государственных образовательных стандартов.
Важно отметить, что образовательное учреждение вправе самостоятельно определять и устанавливать содержание остальной части основной образовательной программы, то есть части, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 указанного Закона РФ как формируемая участниками образовательного процесса.
То есть, внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ нововведения в Закон РФ «Об образовании», изменив понятие и структуру государственного образовательного стандарта, ликвидировав его региональный компонент, по сути, оставили школьный компонент, существенно изменив его наименование, понятие, содержание и процедуры формирования, трансформировав его в часть основной образовательной программы, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 указанного Закона РФ как «формируемая участниками образовательного процесса». Эта часть основной образовательной программы самостоятельно формируется образовательным учреждением, причем не требуется обеспечение ее неукоснительного соответствия содержанию примерной основной образовательной программы, разрабатываемой и утверждаемой в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.
Системный анализ норм пунктов 1, 4 и 6 статьи 7, подпункта 8 пункта 1 статьи 13, пунктов 5, 5.1, 5.2 статьи 14, пунктов 14 и 19 статьи 28, пункта 1 статьи 28.1 [13], статей 29 и 31, подпункта 6 пункта 2 статьи 32, пунктов 2 и 6 статьи 9 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) [14] позволяет сделать вывод о том, что основным субъектом (участником) образовательного процесса, формирующим содержание соответствующей части (помимо обязательной части) основной образовательной программы является образовательное учреждение.
При этом внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ в Закон РФ «Об образовании» изменения лишили законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по установлению обязательных учебных курсов и требований к содержанию частей основной образовательной программы.
Кроме того, внесенными Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ изменениями в Закон РФ «Об образовании» существенно ограничены полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере образования [15] вмешиваться в процесс самостоятельного формирования и самостоятельной реализации имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждением основной образовательной программы, при условии, что выполняются требования законодательства Российской Федерации, в том числе следующие:
• основная образовательная программа разработана и реализуется образовательным учреждением (пункт 5 статьи 14, подпункт 6 пункта 2 статьи 32 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ)) на основе соответствующей примерной основной образовательной программы [16], подготовленной и утвержденной на основе соответствующего федерального государственного образовательного стандарта, утвержденного в установленном порядке (пункты 5 и 5.1 статьи 14, пункт 6 статьи 7, пункты 14 и 19 статьи 28 указанного Закона РФ);
• основная образовательная программа, разработанная и реализуемая образовательным учреждением, надлежащим образом обеспечивает достижение обучающимися (воспитанниками) требуемых результатов освоения основных образовательных программ, установленных соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами (пункт 5 статьи 14 указанного Закона РФ).
Тем более, при соблюдении вышеуказанных условий Закон РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) не предоставляет федеральным органам исполнительной власти в сфере образования правомочий вмешиваться в процесс самостоятельной разработки и реализации имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждением части основной образовательной программы, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 указанного Закона РФ как формируемая участниками образовательного процесса (по сути — вариативной части).
Следовательно, имеются все необходимые и достаточные правовые основания считать, что правовая норма подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ), устанавливающая (помимо обязательной части основной образовательной программы) часть основной образовательной программы, формируемую участниками образовательного процесса, является, по сути, новой формой правового закрепления частичной вариативности основной образовательной программы посредством установления части основной образовательной программы, формирование которой отнесено к ведению образовательного учреждения и других участников образовательного процесса на уровне образовательного учреждения.
Закрепленная в подпункте 1 пункта 4 новой редакции статьи 7 Закона РФ «Об образовании» норма о формируемой «участниками образовательного процесса» части основной образовательной программы должна пониматься как указание на часть образовательной программы, формируемую образовательным учреждением и другими участниками образовательного процесса на уровне образовательного учреждения (родители обучающихся и др.).
Ответ на вопрос N 2.
Как уже было показано выше, норма подпункта 1 пункта 4 статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ), устанавливающая (помимо обязательной части основной образовательной программы) часть основной образовательной программы, формируемую участниками образовательного процесса, может обоснованно рассматриваться как, по сути, новая, существенно измененная форма правового закрепления школьного компонента государственного стандарта общего образования (в формулировках Закона РФ «Об образовании» в редакции, действовавшей до 05.12.2007) уже в новой системе федеральных государственных образовательных стандартов.
В настоящее время отсутствуют законодательные и иные правовые препятствия для продолжения реализации в общеобразовательных учреждениях (при условии, что организационно-методическое и правовое обеспечение учебного процесса будет приведено в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства) учебных курсов религиозной культуры и иных учебных курсов, которые ранее реализовывались в рамках школьного компонента государственного образовательного стандарта общего образования.
Внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ в Закон РФ «Об образовании» изменения дополнительно акцентировали необходимость духовно-нравственного воспитания обучающихся общеобразовательных учреждений, закрепив соответствующие требования. Так, согласно пункту 6 статьи 9 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ), основные общеобразовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования должны обеспечивать реализацию федерального государственного образовательного стандарта с учетом образовательных потребностей и запросов обучающихся, воспитанников, а включенные в указанные основные образовательные программы учебные планы, рабочие программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) и другие материалы должны обеспечивать духовно-нравственное развитие и воспитание обучающихся. А пункт 2 статьи 14 указанного Закона РФ требует, чтобы содержание образования обеспечивало формирование духовно-нравственной личности.
Следует отметить, что до 05.12.2007 — даты официального опубликования и вступления в силу Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ — в рамках регионального и школьного компонентов государственного образовательного стандарта общего образования в большинстве субъектов Российской Федерации реализовывались такие учебные курсы, как «Краеведение», «Основы безопасности жизнедеятельности», «Экология», «Экономика», «Основы православной культуры», «Основы исламской культуры», «Еврейская традиция», а также учебные курсы по изучению родного языка и литературы, национальной культуры и истории обучающимися из семей представителей народов России, в том числе национальных меньшинств, компактно проживающих на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.
Невозможно игнорировать в школе региональную и местную специфику. Новая редакция статьи 7 Закона РФ «Об образовании» (как и ранее действовавшая редакция — применительно к государственным образовательным стандартам) определяет наличие вариативной части основной образовательной программы, что позволяет адекватно и сообразно существующему социальному образовательному запросу учитывать местные традиции и культуру населения конкретного субъекта и населенного пункта Российской Федерации.
После вступления с 5 декабря 2007 года в силу Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ (с учетом предусмотренного статьей 17 этого Федерального закона переходного периода [17]) учебные курсы религиозной культуры и курсы национально-культурного образования, ранее реализовавшиеся в рамках школьного компонента государственного образовательного стандарта общего образования, могут быть продолжены в рамках части основной образовательной программы, формируемой образовательным учреждением и иными участниками образовательного процесса на уровне образовательного учреждения — то есть в рамках той ее части, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 новой редакции статьи 7 Закона РФ «Об образовании» как формируемая участниками образовательного процесса. При этом должны быть учтены изменения в Законе РФ «Об образовании», внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ, и необходимость приведения правового и организационно-методического обеспечения учебного процесса в соответствие с действующим федеральным законодательством, в том числе с требованиями указанного Федерального закона.
Учебные курсы религиозной культуры и курсы национально-культурного образования, ранее реализовавшиеся в рамках регионального компонента государственного образовательного стандарта общего образования, должны быть преобразованы в курсы, реализуемые в рамках части основной образовательной программы, формируемой образовательным учреждением и иными участниками образовательного процесса на уровне образовательного учреждения — то есть той ее части, которая определяется подпунктом 1 пункта 4 статьи 7 указанного Закона РФ как формируемая участниками образовательного процесса. Соответственно, должно быть изменено правовое и организационно-методическое обеспечение этих учебных курсов.
Следует отметить, что прямых запретов на реализацию курсов религиозной культуры (тем более — курсов национально-культурного образования) Закон РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ) не содержит.
Попытки отдельных представителей Министерства образования и науки Российской Федерации искаженно интерпретировать нововведения Закона РФ «Об образовании», делать юридически необоснованные выводы и на этой основе разрабатывать подзаконные акты, прямо ограничивающие или запрещающие преподавание курсов религиозной культуры (что приведет к ликвидации существующей обширной практики такого преподавания), равно как курсов изучения национальных языков и культур народов России, являются неправомерными и нарушают Конституцию Российской Федерации, ряд международных соглашений, участником которых является Российская Федерация, а также сам Закон РФ «Об образовании».
Запрет учебных курсов национально-культурного образования явился бы актом дискриминации в отношении соответствующих народов России, грубейшим нарушением Конституции Российской Федерации и международных соглашений, участником которых является Российская Федерация, законов Российской Федерации.
Права народов России на национально-культурное развитие в сфере образования могут быть в полной мере реализованы (с принятием Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ), по существу, только в рамках части основной образовательной программы, формируемой образовательным учреждением (и другими участниками на его уровне), подобно тому как это ранее осуществлялось в рамках регионального или школьного компонента государственного стандарта общего образования. Создание национально-культурных автономий, финансирование из государственного бюджета фольклорных музыкальных групп, иных направлений этнической культуры и подобные этому меры — не обеспечивают сохранение и воспроизводство национальных культур народов России. Основной механизм сохранения и развития национальной культуры конкретного народа России — приобщение в общеобразовательной школе детей к своей родной культуре, воспитание их на основе ее культурных и нравственных традиций и ценностей.
Таким же неправомерным явился бы запрет курсов изучения религиозной культуры на основе добровольности выбора в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях. Такой запрет был бы совершенно обоснованно воспринят многими гражданами, в совокупности составляющими значительную часть российского общества, как их дискриминация и как противоправное посягательство на их права, как неправомерное ограничение их национально-культурных прав и прав их детей.
Для справки, в ряде субъектов Российской Федерации преподавание учебных курсов религиозной культуры («Православная культура», «Основы православной культуры», «История православной культуры земли Смоленской», «Основы исламской культуры», «Традиция», «Тора» и аналогичные) осуществлялось на протяжении длительного периода (в некоторых субъектах Российской Федерации — свыше 10 лет) с соблюдением принципа добровольности в рамках школьного или регионального компонента государственного образовательного стандарта общего образования. Согласно данным Общественной палаты Российской Федерации, во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время преподаются учебные курсы религиозной культуры конкретных конфессий — православной культуры, ислама, иудаизма и др. религий, преподающиеся на мировоззренческой основе соответствующих религий и с тем или иным участием религиозных организаций. Это, в частности, курсы под названиями «Основы православной культуры», «Православная культура», «Основы Православия» и др. в областях и краях, республиках с большой частью православного населения. Курсы исламской культуры под разными названиями, в том числе без конкретного обозначения мусульманской религии в названии курса, преподаются в школах Татарстана, ряда других регионов Поволжья, Сибири, Северного Кавказа. Курсы еврейской религиозной традиции (культуры иудаизма) «Традиции еврейского народа» и т. п. в школах г. Москвы, Саратовской области и ряда других регионов. В регионах традиционного распространения буддизма: «Основы буддизма», «Буддизм в современном мире», «Буддизм: основы учения, история и культура», «История и основы буддизма». В Долгано-Ненецком муниципальном районе Красноярского края курс о религиозном мировоззрении народов Таймыра «История культуры малочисленных народов Таймыра». В настоящее время различные курсы православной культуры по стране ориентировочно изучают 500−600 тыс. учащихся государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений, курсы исламской культуры 150−200 тыс., курсы философско-религиоведческого содержания 50 тыс., курсы по истории и культуре иудаизма — 10 тыс., буддизма — 10 тыс., традиционных религий малочисленных народов Севера — 10 тыс. учащихся. Итого: 700−800 тыс. учащихся и, соответственно, не менее 20−30 тыс. учителей, занятых преподаванием этих учебных курсов. Приращение в 2006—2007 учебном году в сравнении с предыдущим 2005−2006 учебным годом составило по всем курсам примерно 15−18%, т. е. примерно 100−120 тыс. учащихся. [18]
Поскольку законодательные изменения, касающиеся предмета настоящего исследования, внесенные в Закон РФ «Об образовании» Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ, сформулированы нечетко, со значительной степенью неопределенности и существенными правовыми пробелами, постольку решение вопроса сохранения или, напротив, ликвидации учебных курсов религиозной культуры и курсов национально-культурного образования с момента вступления в силу указанного Федерального закона во многом зависит от подзаконных нормативных правовых актов, которые будут приняты в ближайшее время.
От того, какие именно подзаконные акты — приказы, базисные учебные планы и примерные программы учебных курсов (пункт 5.2 новой редакции статьи 14 указанного Закона РФ) — будут приняты по вопросам учебных курсов религиозной культуры и курсов национально-культурного образования, зависит их дальнейшая судьба.
Однако, учитывая сказанное выше, следует понимать, что издание какого бы то ни было федерального подзаконного нормативного правового или иного правового акта (а равно аналогичного акта субъекта Российской Федерации), запрещающего или существенно ограничивающего реализацию таких курсов явится прямым нарушением части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В случае принятия подзаконного нормативного правового акта, запрещающего учебные курсы религиозной культуры и национально-культурного образования, такой акт может быть обжалован и признан недействительным в судебном порядке как противоречащий Конституции Российской Федерации и законам (в порядке статей 251−253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). Равно как могут быть обжалованы в судебном порядке направленные на воспрепятствование законной реализации указанных учебных курсов действия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица (в порядке статей 254−258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Помимо указанных правовых возможностей реализации учебных курсов религиозной культуры и курсов национально-культурного образования, следует отметить и принципиальную правовую возможность реализации этих учебных курсов в рамках обязательной части основной образовательной программы — посредством закрепления соответствующих образовательных областей или интеграции в уже существующие образовательные области, но подробное освещение этого вопроса выходит за рамки предмета настоящего заключения.
Надежда Александровна Михалева,Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии,
Игорь Владиславович Понкин, доктор юридических наук, директор Института государственно-конфессиональных отношений и права
17.12.2007
ПРИМЕЧАНИЯ:
1 — Здесь и далее учебные курсы религиозной культуры — это учебные курсы религиозной культуры («Православная культура», «Культура ислама» и подобные им), реализуемые государственными и муниципальными общеобразовательными учреждениями на основе добровольности выбора родителями обучающихся и самими обучающимися.
2 — Здесь и далее учебные курсы национально-культурного образования — учебные курсы по изучению обучающимися из семей представителей народов Российской Федерации родного языка и литературы, национальной культуры и истории своих народов.
3 — Ранее д.ю.н. Понкиным высказывалась критическая позиция по проекту этого Федерального закона (заключение д.ю.н., проф. М.Н. Кузнецова, д.ю.н. И.В. Понкина и А.Ю. Соловьева от 17.08.2007). Придерживаясь прежней позиции, высказанной в указанном документе, но учитывая, что касающиеся предмета настоящего заключения внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ в Закон РФ «Об образовании» изменения сформулированы недостаточно четко, авторы настоящего заключения дают ответы на поставленные вопросы, исходя из фактического правового содержания и смысла новой редакции соответствующих статей Закона РФ «Об образовании».
4 — Далее — государственный образовательный стандарт общего образования.
5 — Далее — школьный компонент (настоящее заключение касается общего (школьного) образования).
6 — С 01.01.2008 вводится следующая редакция этой формулировки: «К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относятся:…» (пункт 7 статьи 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»).
7 — В формулировке пункта 7 статьи 33 Закона РФ «Об образовании».
8 — Как в действующей с 05.12.2007 г. редакции статьи 29 Закона РФ «Об образовании» (установленной Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ), так и во вступающей в силу с 01.01.2008 редакции этой статьи, установленной Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
9 — Вступает в силу с 01.01.2008 (пункт 3 статьи 29 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»).
10 — Как в действующей с 05.12.2007 г. редакции статьи 31 Закона РФ «Об образовании» (установленной Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ), так и во вступающей в силу с 01.01.2008 редакции этой статьи, установленной Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
11 — Применительно к обсуждаемым вопросам — основную образовательную программу.
12 — Касается высшего и послевузовского профессионального образования, не имея прямого отношения к предмету настоящего заключения, посвященного общему (школьному) образованию.
13 — Учитывая ее вступление в силу с 01.01.2008.
14 — В том числе, имея в виду вступление с 01.01.2008 в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
15 — Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования (пункт 6.2 статьи 9, пункт 5 статьи 15 Закона РФ «Об образовании» (в ред. ФЗ от 01.12.2007 № 309-ФЗ)).
16 — Примерные основные образовательные программы с учетом их уровня и направленности могут включать в себя базисный учебный план и (или) примерные программы учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей) (пункт 5.2 статьи 14 указанного Закона РФ).
17 — Согласно статье 17 Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта», со дня вступления в силу указанного Федерального закона (05.12.2007) и до 01.09.2009 прием на обучение в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и (или) федеральными государственными требованиями в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях осуществляется по решению соответствующего образовательного учреждения. Прием на обучение в соответствии с государственными образовательными стандартами в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях прекращается 31.08.2009. Обучение лиц, зачисленных до 01.09.2009 в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения для обучения по основным образовательным программам в соответствии с государственными образовательными стандартами, осуществляется в соответствии с указанными стандартами до завершения обучения.
18 — Предварительные результаты мониторинга соблюдения принципов свободы совести и вероисповедания при изучении учебных курсов по истории и культуре религий в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях в регионах Российской Федерации / Доклад Комиссии по вопросам толерантности и свободы совести Общественной палаты Российской Федерации, 2007. Материалы мониторинга подготовлены по результатам информации, полученной из 72 субъектов Российской Федерации.
(http://www.oprf.ru/rus/comissions/f4699ebf61c112d4914e366f98f55764/materials/1896).
http://rusk.ru/st.php?idar=112334
|
|
