 |
| Фонд стратегической культуры | Александр Бесов | 01.02.2007 |
Фраза куратора национальных проектов вице-премьера Правительства Д.А. Медведева «с чего-то надо было начинать», сказанная в самом начале процесса, многое значит на фоне второй его фразы, произнесенной в октябре 2006 года: «у нас не возникло проблем, которые были бы неизвестны до начала работы по проектам». Тем важнее анализ того, как реализуется заявленная политика федеральной власти в области нацпроектов. Состоявшиеся 24 января 2007 года слушания в Государственной думе по первым их итогам в рамках «правительственного часа» еще больше убеждают в этом.
Старт приоритетным национальным проектам в области здравоохранения, образования, доступного жилья и развития агропромышленного комплекса был дан по поручению Президента России в сентябре 2005 года. В середине 2006 года эта программа была дополнена мерами демографической политики.
То, что в государстве пошли на конкретные шаги в социальной политике, — безусловно хорошо. Хорошо и то, что по итогам парламентских слушаний Председатель Государственной думы заявил: «Единая Россия» обязательно будет голосовать за увеличение объемов [финансирования] по национальным проектам на три года вперед". Однако, есть и над чем задуматься.
Во-первых, представители власти федерального, регионального и муниципального уровней практически не упоминают о том, что они распоряжаются деньгами налогоплательщиков (вероятно потому, что, увлекшись социальной инженерией, давно перестали об этом думать).
Во-вторых, эти социальные направления политики должны быть не благотворительными, а обязательными для государства, особенно в столь сложный период его развития.
В-третьих, содержание приоритетных нацпроектов, ход их реализации показывает: по сути, они являются преимущественно бизнес-проектами, а не проектами социального развития. Исключение составляют, пожалуй, лишь компоненты муниципального уровня проектов «Здоровье» и «Образование». Да и то «благодетель» проявил здесь себя потому, что «в какой-то момент первичное звено оказались на грани недееспособности». Очевидно, эти слова, сказанные Д.А. Медведевым 24 января в Госдуме в отношении первичного звена медицинской помощи, можно отнести и к образованию, и к жилью, и к жизни большинства сельчан.
Здравоохранение и демографию мы предполагаем рассмотреть в отдельной статье, данную же статью посвящаем бизнес-проектам в области сельского хозяйства и жилищного строительства.
Развитие агропромышленного комплекса (АПК). По переписи 2002 года в России насчитывалось 155 289 сельских населенных пунктов. 142 203 из них были заселены 38,7 миллионами человек. Сельскохозяйственную продукцию производили 18 млн. организаций, предпринимателей, крестьянских (фермерских), личных подсобных хозяйств. Удельный вес сельского населения в стране (27%) остался неизменным с 1989 года.
Изменился уровень жизни и результатов труда сельчан. С 1991 по 2005 год объем производимой сельскохозяйственной продукции сократился в разы. Уровень оплаты труда в сельском хозяйстве составлял около 40% от среднего по стране, 29,5 млн. человек (¾ сельчан) жили за чертой бедности. Из 16 млн. личных подсобных хозяйств 3,4 млн. продавали часть своей продукции на рынках. На долю около 260 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств приходилось 18% производимого в стране зерна, 26% семян подсолнечника, 10% сахарной свеклы. За указанный период поголовье крупного рогатого скота уменьшилось с 54,7 до 21,4 млн. голов, свиней — с 35,4 до 13,3 млн., производство мяса скота и птицы в убойном живом весе — с 14,5 до 7,6 млн. тонн. Из севооборота было выведено 13 млн. пашенных земель, что равно исключению из оборота всей пашни таких крупных субъектов Российской Федерации, как Татарстан, Башкортостан и Саратовская область вместе взятые. Внутрироссийский рынок продуктов на 66% наполнялся за счет импорта.
В 2005 году в проекте по АПК намечалось три направления: ускоренное развитие животноводства; поддержка малых форм агробизнеса; обеспечение доступным жильем молодых семей и молодых специалистов.
В федеральном бюджете 2006 года на весь проект выделялось 16,2 млрд. рублей, а в уточненном бюджете сумма возросла до 21,9 млрд. рублей. Распределение средств было следующим: взнос Российской Федерации в уставной капитал ОАО «Росагролизинг» составил 4 млрд. рублей (в бюджете 2007 года также предусмотрено 4 млрд. рублей) и в уставной капитал «Россельхозбанка» — 9,4 млрд. рублей; субсидии бюджетам регионов на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам на развитие животноводства — 3,5 млрд. рублей (в 2007 году — 8,3), на развитие малых форм хозяйствования — 2,9 млрд. рублей (4,7), на приобретение племенного скота и техники для ферм — 0 (2,5). Для обеспечения жильем молодых семей и молодых специалистов выделено 2 млрд. рублей (в 2007 планируется также 2 млрд. рублей).
Итоги 2006 года еще не подведены, есть данные Минсельхоза за январь — ноябрь. Кредитные ресурсы на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (ферм) получили 1 169 участников в объеме более 49,5 млрд. рублей (министерство не указало какие организации, предприятия, предприниматели, крестьяне, фермеры приняли участие в проекте). Им выплачено 1,2 млрд. рублей на компенсацию части затрат по уплате процентов. 24 января на слушаниях в Госдуме было уточнено: на селе удалось начать строительство и модернизацию 1 240 животноводческих комплексов. Кредиты выданы на восемь лет, их объемы превысили запланированные объемы примерно на 20%.
130 тыс. хозяйствующих субъектов (личные подсобные хозяйства, фермеры, потребительские кооперативы) получили кредитов на сумму в 31,5 млрд. рублей (личные подсобные и фермерские хозяйства — 30 млрд.). Им субсидировано на возмещение затрат по уплате процентов 787,3 млн. рублей. На январь 2007 года общая сумма кредитов составила порядка 40 млрд. рублей.
За год «Росагролизинг» закупил 52 тыс. голов племенного скота, 40 тыс. из них доставлено в хозяйства, к 900 сельхозкооперативам прибавились 1 852 вновь созданных (включая 703 кредитных), к 2008 году планируется увеличить их число еще на 2 500. По данным, оглашенным в Госдуме 24 января, за 2006 год в стране было создано 2 117 сельских потребительских кооперативов, что «в два раза превышает запланированный уровень».
Введено и приобретено 277 тыс. квадратных метров жилья для 4 645 молодых семей и специалистов (планировалось соответственно 713,4 и 16,2 тыс., а на 2006 — 2007 годы — 1 392,9 и 31,6). Из федерального бюджета получено для этих целей 1,3 млрд. рублей (выделялось 2 млрд., на 2007 год предусмотрено 2 млрд.). В 2006 году в области жилищного строительства на селе в целом выполнено работ на сумму в 5,3 млрд. рублей.
За 11 месяцев реализации проекта в сельском хозяйстве удалось увеличить производство молока на 0,2%, производство мяса скота и птицы в убойном весе довести до 6,7 млн. тонн (на 4% больше чем в 2005 году) при сокращении поголовья скота на 5%.
В то же время Минсельхоз (?) пролоббировал решение вопроса (на уровне федерального закона) о том, чтобы существующие ныне 4 700 «колхозных» рынков в стране со временем перешли в управление созданных потребительских кооперативов. На сегодняшний день 1 600 рынков являются муниципальными и 3 100 — частными. Судя по темпам создания сельских потребительских кооперативов (заметим — не производственных, а потребительских), задача эта будет выполнена. Как-то нехотя на первых парламентских слушаниях в текущем году депутаты Госдумы интересовались у Г. Грефа: что делать будет министерство торговли с опустевшими после 15 января рынками и ростом цен? А вот 24 января вице-премьер поблагодарил депутатов за «решения, которые создают хорошие условия для выхода на рынок отечественных сельхозпроизводителей, выхода прямого, без перекупщиков, без посредников, всех тех, кто присосался к сельскому хозяйству, не создавая дополнительной стоимости».
Министру сельского хозяйства и председателю Совета директоров государственного банка «Россельхозбанк» А. Гордееву в федеральном бюджете 2007 года сделан «государственный подарок» на сотни миллионов долларов — Центральный банк передаст под офисы РСХБ часть из 800 закрывающихся расчетно-кассовых центров ЦБ.
К решению задач АПК подключены Сбербанк и Внешторгбанк. Еще около 20 банков принимают участие в реализации проекта, но на их долю приходится всего около 10−15% выданных кредитов. Банки крайне неохотно идут в АПК, нет гарантий. Да и сам заемщик может рассчитывать на помощь государства (субсидирование части затрат на уплату процентов) только в случае полного погашения кредита. По крайней мере, это относится к заемщикам на сумму до 1-го миллиона рублей.
Подключение к проекту ВТБ, нынешней уровень капитализации которого формально не дает ему права заниматься таким видом деятельности, объяснимо позицией власти. Для государственного Внешторгбанка «назначена» приватизация, IPO состоится в первой половине текущего года. В начале октября 2006 года А. Гордеев заявил: «мы должны быть готовы, что через 5 лет Россия станет крупным экспортером продовольствия». А почему бы и нет? Экспорт будет поддерживаться частными, а не государственными банками, как того требуют условия ВТО. Экологически чистое продовольствие в цене. А своих граждан, очевидно, можно кормить дешевыми генетически измененными продуктами импортного производства. Ведь в нацпроекте есть задача обеспечить конкурентоспособность отечественных производителей, но нет задачи обеспечить отечественный продовольственный рынок продукцией российского производства.
«В настоящее время, когда Россия движется в сторону ВТО, — отметил в Госдуме 24 января Д.А. Медведев, — перед страной стоит выбор той модели развития сельского хозяйства, которая будет использоваться в течение ближайших 10 лет. Чтобы сельское хозяйство стало эффективным, необходимо, чтобы поддержка отечественных сельхозпроизводителей была достаточной, чтобы, с одной стороны, мы не создавали зон, где не действуют рыночные законы, с другой — поддерживали национального производителя, не давая ему раствориться в пучине мировой торговли». Хорошие слова, только каким сельхозпроизводителям в рамках нацпроекта они адресованы?
Сам проект по АПК продлен до 2008 года. В нем появились новые направления, финансирование которых предусмотрено в федеральном бюджете на 2007 год: племенное животноводство, оленеводство, табунное коневодство, аквакультура. В федеральном бюджете выделены средства для поддержки на селе людей при содержании ими быка-производителя (50 тыс. рублей за одну голову), овцематки и козоматки (55 рублей), табунной лошади (153 рубля), северного оленя (252 рубля). Соответствующее решение Правительства опубликовано в декабре 2006 года.
Д.А. Медведев на встрече с представителями Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств 19 декабря 2006 года отметил, что Правительство при реализации проекта ставит на перспективу три основные задачи: создание и развитие сети сельхозпотребкооперативов, привлечение кредитных ресурсов на развитие частных хозяйств и увеличение за два года объема реализации сельхозпродукции. Он высказался за скорейшее решение вопроса оценки и межевания земли, без чего невозможно быстро и масштабно перевести сельхозугодья в собственность фермерских хозяйств. Из 20 млн. гектаров земли, используемой фермерами, 80% арендуется. Банкам не интересна арендная земля как залог. А получить землю в собственность, заметил вице-премьер, очень сложно из-за «отсутствия системы качественной оценки земли».
Система-то есть, только для кого она создана, не совсем ясно даже вице-премьеру. По действующему законодательству межевание и оценка земли, недвижимости осуществляется негосударственными организациями по договору. Наряду с ними оценку кадастровой стоимости земли ведут (предоставляют услуги) около 20 государственных органов.
Структуры Росрегистрации выдают только свидетельства о праве на объект недвижимости, а Роснедвижимость закрепляет за собственником объект этого права (земля, здания, сооружения). С принятием в ближайшее время закона «О Государственном кадастре недвижимости» землеустроительными работами, инвентаризацией объектов на земле и созданием единого реестра будут заниматься кадастровые инженеры (будут образованы саморегулируемые организации для предоставления услуг по договору). Предполагается, что по указанному закону с 2008 года «будут жить» Кемеровская, Самарская, Тверская области, с 2009 года — 9 субъектов Федерации, с 2010 года — 27, а с 2011 года все субъекты РФ. Только тогда население России ощутит на себе бремя собственности, обложенной налогом на недвижимость вместо нынешних налога на землю и имущество.
Для фермеров путь к собственности вице-премьер видит в обладании властью: «Научитесь сначала влиять хотя бы на уровне муниципалитетов. Если вы сами не будете участвовать в работе на этом уровне власти, то в муниципалитетах вместо вас будут сидеть жулики в костюмах, не имеющие никакого отношения к труду на земле. Из Москвы невозможно контролировать решение всех вопросов, и многое зависит от вас самих» («Российская газета», 2006, 19 декабря).
Кадастровая стоимость всей земли в России, по оценке Роснедвижимости, составляла в 2006 году 23,6 триллиона рублей.
Кому и на каком праве принадлежит большинство сельскохозяйственных угодий (включая пахотные земли) в стране после 15 лет «реформирования»? В ближайшие три года этот вопрос еще только предстоит «разрешать», как сто лет назад выражался по этому поводу П.А. Столыпин.
Несмотря на то, что вступили в силу Земельный кодекс (2001), закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения (2003), на начало 2005 года только 1,2 млн. из 12 млн. чел., получивших в начале 90-х годов свидетельство на право собственности на землю из сельхозземель бывших колхозов и совхозов, сумели оформить в собственность 10,5 млн. гектаров земли (из 115 млн.).
В силу правовых и экономических отношений крестьяне практически не могли и не могут воспользоваться правом собственности на землю (даже с учетом принятия в 2006 году поправок в закон об обороте земель сельхозназначения и закона о так называемой дачной амнистии).
Большая часть земли была реализована на рынке земельных паев, продавалось право на землю, чем воспользовались люди с капиталом и вновь созданные аграрные холдинги [об агрохолдингах, как и крупных хозяйствах (ООО, ОАО, ЗАО), занятых в сельском хозяйстве в рамках нацпроекта, вообще нет информации].
«Эксплуатировать» землю можно не оформляя ее в собственность и не заботясь о ее плодородии. Что, очевидно, и происходит. Введение налога на недвижимость, вероятно, приведет к тому, что многие из владельцев прав на земельные паи (пользователей скупленной за бесценок земли) уйдут из агропромышленного бизнеса. Ситуацию могла бы прояснить информация об итогах Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, однако в СМИ почему-то не просачивается даже малейшая ее толика.
В целом планы и первые итоги проекта по развитию АПК России свидетельствуют о том, что ставка сделана на финансовые инструменты, однако даже выделенные средства федерального бюджета остались неосвоенными при существенном развитии рынка финансовых услуг. Не начало ли это процесса, в конце которого муниципальная, региональная и федеральная власть будет просить сельчан работать на благо России? Сейчас она их стимулирует. Явно, что как-то «избранно»: если летом 2006 года говорили, что сельчане «с самого утра занимали очередь» для получения кредита, то в конце года выяснилось, что участие в проекте приняли 0,007% сельхозтоваропроизводителей страны. И хотя, как заявил 24 января министр сельского хозяйства А.В. Гордеев, положительные сдвиги «вывели сельское хозяйство из кризиса», то об ощутимых результатах его развития нет информации. Вероятно, их еще следует ожидать.
Правда, о некоторых «рыночных» результатах министерство уже начало сообщать. На сайте rost. ru (приоритетные национальные проекты) появилась, в частности, информация о том, что ОАО «Россельхозбанк» к 25 декабря 2006 года предоставило сельхозпроизводителям 24-х регионов России 60 кредитов на общую сумму 2,089 млрд. рублей под залог около 84 тыс. га земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Земельно-ипотечные кредиты предоставлены «на строительство и реконструкцию животноводческих комплексов, приобретение сельскохозяйственной техники, оборудования, запчастей, ГСМ, посадочного материала, дополнительных земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также на развитие фермерского хозяйства».
Социальных результатов, очевидно, нужно добиться самим сельчанам, — с помощью предоставленных властью финансовых инструментов.
Проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» оказался не менее сложным.
Во-первых, потому что «уж слишком тяжелое наследие» досталось от прежних времен: 3 млрд. квадратных метров жилья. На начало 2000-х годов до 70% основных фондов и инженерных коммуникаций ЖКХ оказались изношены.
Во-вторых, начатая в 1997 году реформа жилищно-коммунального хозяйства не дает ощутимых результатов. При переводе населения практически на 100%-ю оплату жилищно-коммунальных услуг, ежегодно затрачивается на ЖКХ порядка 450 млрд. рублей бюджетных средств, 200 млрд. на дотации, а 60% коммунальных организаций остаются убыточными.
В-третьих, промышленность строительных материалов, индустрия домостроения стали рыночными отраслями. Они обеспечивают платежеспособный спрос населения или заказы на бюджетные деньги. Если в начале 90-х годов ХХ века в России ежегодно вводилось около 61 млн. квадратных метров жилья, то в 2000 году — 30. В 2005 году было построено (как в 1956 году) — около 40 млн. квадратных метров жилья, из них 15 млн. — в домах для «элиты».
В-четвертых, при 77% приватизированного жилья более 65% семей нуждаются в улучшении жилищных условий. Во весь рост встала проблема ветхого жилья, в нем проживает сегодня 2 млн. семей. Сумма долга государства перед жильцами за капитальный ремонт (оплаченный гражданами, но не проведенный за последние два десятилетия) измеряется не одним триллионом рублей. С приватизацией жилья этот долг востребовать практически не реально, а сам капремонт стал обязанностью владельцев жилья.
Наконец главное, изменились основы жилищной политики в государстве и жилищное законодательство. Гражданин России имеет конституционное право на жилище. Оно выражается в праве построить, приобрести жилье за счет собственных или привлеченных средств. «Малоимущим, или иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов», — записано в Конституции. По расчетам Минрегиона, «иных, указанных в законе граждан» в России около 18% населения. Из 4,5 млн. семей, которые состояли в очереди на улучшение жилищных условий до 2005 года, по новому Жилищному кодексу только за 1,2 млн. сохранилось право на социальное (бесплатно предоставленное) жилье.
Приоритетный национальный проект направлен на создание таких условий, чтобы в России к 2010 году 30% граждан (9% в 2005 году, в 2006 году их оказалось 10%) могли приобрести жилье или участвовать в его приобретении за счет привлеченных средств.
«Доступное и комфортное жилье — гражданам России» означает доступ к средствам, позволяющим иметь комфортное жилье. Социальные стандарты не прописывают «комфортность» жилья. В данном случае они «расчетные» при обращении граждан за финансовой помощью к государственным и муниципальным органам власти, при получении жилищных сертификатов и пр., а не к структурам финансового, жилищного или строительного рынка услуг.
Федеральная целевая программа на 2006 — 2010 годы «Жилище» призвана решить другие задачи: обеспечение жильем тех жителей, которым государство должно по закону его предоставить (133 тыс. квартир); поддержка молодых семей в приобретении жилья (182 тыс. квартир); инженерная подготовка территорий для строительства жилья и модернизация жилищно-коммунального хозяйства. Параметры по общим объемам вводимого жилья в стране довольно значительны: рост с 50 млн. квадратных метров в 2006 году до 80 млн. в 2010 году.
При полной загрузке нынешних 43-х домостроительных комбинатов страны, только два из которых технологически перестроены за последние 15 лет, можно строить 40 млн. квадратных метров жилья в год. Для возведения жилья в 80 млн. квадратных метров цемента нужно 80−90 млн. тонн вместо нынешних 60−65, теплоизоляционных материалов — 20 вместо имеющихся 9 млн. кубических метров, кирпича — соответственно 28 и 14,9 млрд. штук. Значительных изменений требуют машиностроительная база домостроения, промышленность строительных материалов, транспорт, увеличиваются объемы энергопотребления и т. д.
Это было ясно еще в год принятия национального проекта по жилью, который начали с ипотеки, что привело к резкому росту цен. К концу 2006 года средняя по стране стоимость одного квадратного метра жилья достигла более 33,5 тыс. рублей. В этой сумме 50−55% приходится строителям. Остальные деньги принадлежат российским «рыночным структурам», на которые сделала ставку федеральная власть при решении жилищного вопроса.
В таких условиях вполне хорошо почувствовали себя около 60 фондов жилищного строительства и ипотечного кредитования, созданные на основании указа Б.Н. Ельцина 1996-го года, а также фонды при президентах и главах администраций субъектов Федерации. Порядка 260 банков обеспечили себе 10−15-летние стрижки купонов за счет заемщиков, желающих иметь свое жилье. В федеральное Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) потекли миллиарды бюджетных денег и десятки миллиардов заимствований под государственные гарантии. А понижение с 1 октября 2006 года годовой ставки кредитов по стандартам АИЖК до 11% (средневзвешенная по стране ставка для кредитов, выданных в рублях, в 14% и в валюте — 11%) увеличило приток клиентов. Причем эта ставка устанавливается при оформлении займа на срок от 1 года до 15 лет при коэффициенте кредит/залог в 30/50%. Ставка в 14% остается при сроке кредитования от 15 до 30 лет и доле кредитных средств в стоимости приобретаемой недвижимости в 70−90%.
Глава Минрегиона не раз в своих интервью делился подсчетами бюджета программы «Жилище». В середине 2006 года считал, что на 2006 — 2010 годы предусматривалось 902 млрд. рублей, в том числе 239,8 млрд. из федерального бюджета и 93,2 млрд. субъектов. В конце 2006 года говорил, что на 2007 — 2009 годы планируется 762 млрд. рублей: 151 млрд. инвестиций и 135 млрд. госгарантий, 62 млрд. из региональных бюджетов, 414 млрд. частных инвестиций. Из этих данных можно увидеть, сколько денег унес с собой год прошедший.
Но самой большой проблемой оказалась проблема выделения участков земли под строительство и нормативно-правовая база. Для вице-премьера Д.А. Медведева Роснедвижимость подготовила специальный атлас с данными по городам с населением более 200 тыс. человек и по прилегающей к ним земле в 30-километровом радиусе. По линии Генпрокуратуры было вынесено более 17 тыс. представлений в отношении деятельности органов власти по участкам застройки, заведено около 600 уголовных дел. В октябре 2006 года на заседании Правительства М.Е. Фрадков заметил: за десять лет для реформы ЖКХ принято 15 правительственных постановлений и один закон (Жилищный кодекс), а до конца 2007 года нужно принять около 100 постановлений и законов. Критиковали министра регионального развития В.А. Яковлева. Сам он считал, что 2006-й год в области решения жилищной проблемы ушел в основном на подготовку нормативно-правовой базы. Часть законодательных инициатив была реализована.
В отношении участков земли под застройку «эпопея» закончилась тем, что были внесены изменения в законы, приняты решения Правительства, согласно которым в государственный и региональные бюджеты 2007 года заложены средства на выкуп участков земли под строительство по рыночным ценам, государственные гарантии на развитие жилищной инфраструктуры застройщикам и предприятиям ЖКХ.
Д.А. Медведев в декабре 2006 года полагал, что основными задачами на ближайшую перспективу являются следующие: создание единой системы контроля за предоставлением земельных участков и самим строительством; создание органа государственной экспертизы проектной документации; упрощение процедуры принятия строительно-технических регламентов; рост производства строительных материалов; снижение пошлин на импортное оборудование для строительной отрасли; демонополизация региональных строительных рынков; принятие отдельного закона по малоэтажному строительству. Однако, на первый план им была поставлена задача совершенствования института ипотечного кредитования.
На неопределенное время отложена отмена лицензирования строительных работ (предполагалось формирование саморегулируемых организаций). На начало 2007 года 203,9 тыс. юридических лиц и 12,5 тыс. индивидуальных предпринимателей имели от Росстроя 266 тыс. лицензий на осуществление по всей России работ по проектированию, строительству и инженерному его обеспечению.
Федеральные структуры (Минрегион, МЭРТ, Росстрой) ведут отбор инвестиционных проектов массового строительства, объемы каждого из которых должны превышать 1 млн. квадратных метров площадей при 30%-й доле жилой площади. Экспериментальных проектов, по оценкам Росстроя, не должно быть больше десяти. В ведомство уже обратилось несколько десятков компаний, желающих стать участниками эксперимента. Наибольшие шансы имеют «РеноваСтройГруп» (В. Вексельберг) с проектом «Академический» в Екатеринбурге (проектная стоимость 400 млрд. рублей), Coalco (В. Анисимов) с проектом «Большого Домодедова» (12 млрд долл.), «Нафта-Москва» с проектом «Рублево-Архангельское» (3 млрд долл.), Внешторгбанк (проект «Новый город» в Чувашии), «Балтрос» (проекты «Славянка» и «Новая Ижора»), «Старый аэропорт» в Брянске, а также администрация Кемеровской области с проектом «Лесные поляны» и несколько инвесторов из Брянска, финансирующих местный проект «Старый аэропорт».
Экспериментальные инвестпроекты могут рассчитывать на субсидирование процентных ставок по кредитам и государственные капвложения. За счет бюджета будут профинансированы строительство инфраструктуры располагаемой за границами территории жилой застройки (линии электропередачи, понизительные подстанции, газопроводы, магистральные дороги и т. д.) и объектов социального назначения (школы, детские сады, больницы и улично-дорожные сети). Государство, следовательно, поможет возводить жилье класса «премиум». Деньги в бюджете заложены. Заложены под неоднократно звучавшую идею: точечное жилищное строительство в городах исчерпало себя, необходимо переходить к массовой застройке новых площадей.
Для анализа итогов первого года реализации проекта и его перспектив представляют интерес два события, которые произошли 19 января 2007 года: заседание в Казани президиума Госсовета под председательством В.В. Путина и заседание Российской трехсторонней комиссии (РТК) по регулированию социально-трудовых отношений.
На заседании РТК было отмечено: несмотря на ввод в строй в 2006 году около 50 млн. квадратных метров жилья, по основным целям жилищная программа не выполнена. По данным на конец 3-го квартала, государство предоставило для инвалидов, ветеранов, госслужащих, судей, прокуроров, молодых ученых 3,3 тыс. квартир из планировавшихся 12,7 тыс. Планы по обеспечению жильем семей, для которых предусмотрены социальные гарантии (чернобыльцы, военнослужащие, заключившие контракт о прохождении службы до 2005 года, и др.), выполнены на 43,5%, лишь на три четверти реализованы задачи по поддержке молодых семей (21,4 тыс. из планировавшихся 27,8 тыс.).
В 2006 году было выдано почти наполовину больше планируемого объема ипотечных кредитов: 155,6 млрд. рублей (по декабрьским данным Д.А. Медведева — получено 200 тыс. кредитов на сумму в 200 млрд. рублей). Однако, с использованием ипотеки покупается всего 6% жилья, в основном на вторичном рынке. Ставка на ипотеку делает неизбежным дальнейший рост стоимости жилья, тезис о доступности жилья теряет всякий смысл.
Вопрос о доступности жилья в таком ключе был поставлен и на заседании президиума Госсовета. С докладом рабочей группы выступил президент Татарстана М.Ш. Шаймиев. Положения доклада отражают обобщенное видение проблемы Минрегиона и 22-х руководителей субъектов Федерации на основе анализа положения дел во всех 87 регионах России.
Докладчик обратил внимание на то, что сфера жилищного строительства активизировалась, «от первоочередных инициатив в основном выиграли граждане…, которые и без участия государства в состоянии успешно решать свои проблемы». Была выдвинута идея создания «института социального найма жилья» (организация социального найма жилья прописана в законе о местном самоуправлении как полномочие муниципалитетов. — А.Б.), ибо 60% населения России (c уровнем доходов не более 8 тыс. рублей на человека в месяц) не в состоянии решить свою жилищную проблему в нынешних условиях: «мы обрекаем их на недостойное существование».
Было предложено дополнить программу «Жилище» подпрограммами: «Модернизация и капитальный ремонт жилищного фонда, ликвидация ветхого и аварийного жилья», «Обеспечение жильем малодоходных групп населения». Во второй предусмотреть: «полурыночно» «выкупную цену (за земельные участки под строительство. — А.Б.) для целей реализации национального проекта ограничить затратами собственника с поправками на инфляцию и доходность в размере учетной ставки Центробанка»; снизить как тарифы, так и нормативные сроки оформления всей разрешительной документации (до 3-х месяцев); нормативно-правовое обеспечение ипотеки земли; федеральную программу строительства жилья, передаваемого малообеспеченным гражданам на условиях соцнайма.
М.Ш. Шаймиев сослался на опыт решения жилищных проблем в Татарстане: за 7−8 лет решен вопрос ветхого жилья в Казани; ежегодно около 7 тыс. семей улучшают свои жилищные условия (планируется выйти на показатель в 10 тыс.); ЖКХ стало на ноги за счет адресной помощи населению в денежной форме и наведению порядка в управлении; жилищная политика реализуется созданной при президенте республики государственной компанией, с привлечением частных инвесторов. Работает социальная ипотека, все знают, что бесплатного жилья в республике нет. Вместе с тем работает и рынок. По социальной ипотеке квартиры предоставляются по цене 15 тыс. рублей за квадратный метр, рыночный сектор предлагает квартиры по цене 32 тыс. рублей за метр.
В докладе рабочей группы было также отмечено, что более чем в 20-ти регионах России апробированы самые различные модели решения жилищного вопроса. Это значит, что единой государственной жилищной политики в стране не существует. Не из-за количества и разнообразия моделей. В остальных регионах просто нет ощутимого для населения жилищного строительства и, соответственно, нет никакой модели. Более трети жилой площади, возводимой в России, выпадает только на Москву и Московскую область.
Стало привычным, что граждане одного российского государства имеют, условно говоря, федеральные, региональные и муниципальные жилищные права. По данным Минфина, разрыв в уровне бюджетной обеспеченности регионов за счет собственных средств достигал в 2006 году 40-кратной величины, а жилищное строительство относится к полномочиям региональных и местных властей. По прогнозам того же Минфина, в 2007 году на территориях субъектов с критически низким уровнем бюджетной обеспеченности будет проживать 31,4% населения России, с низким уровнем — 12%, с уровнем ниже среднего — 22,1. За счет трансфертов из федерального бюджета осуществляется выравнивание бюджетной обеспеченности по душевому показателю стоимости бюджетных услуг. Пропорции изменятся: населения с критически низким уровнем обеспеченности не будет, доля населения с низким уровнем обеспеченности составит 32,8%, а с уровнем ниже среднего — 30,7%. Однако даже в улучшенном виде «обеспеченности» нет «бюджетных услуг» в области жилья.
Куда идут федеральные деньги по разделу национального проекта, известно по бюджетной росписи. В ней нет секретов. В бюджете 2007-го года на всю ФЦП «Жилище» предусмотрено 46,6 млрд. рублей, из них на нацпроект более 22,3 млрд. рублей: рефинансирование ставки ипотечного кредитования — 4,5 млрд., помощь молодым семьям — 3,6 млрд., взнос в уставной капитал АИЖК — 4,5 млрд., обеспечение коммунальной инфраструктурой земельных участков (субсидии регионам) — 3,8 млрд., модернизация объектов коммунальной инфраструктуры — 6 млрд. рублей.
Эти показатели свидетельствуют о том, что политика федерального центра в жилищной политике в 2007 году не изменится, наметившиеся тенденции (помощь государства тем, кто сам может решить жилищную проблему, софинансирование крупных компаний в строительстве элитного жилья, регионализация и монополизация строительных рынков) будут набирать силу. Возрастает вероятность невыполнения программ по государственным обязательствам: основные мощности строительной индустрии будут задействованы в высокодоходном секторе.
В выступлениях Президента России на заседании президиума Госсовета мы можем найти всему этому подтверждение: «государство не может себе позволить самоустраниться из жилищной сферы, несмотря на рыночные приоритеты. А это значит, что оно должно активно формировать здесь цивилизованную рыночную среду». Среди приоритетных направлений деятельности власти им были выделены: существенное увеличение предложения на рынке жилья и его демонополизация; грамотное субсидирование процентных ставок, софинансирование, предоставление гарантий по кредитам для застройщиков; расширение малоэтажного строительства; законодательное обеспечение социальной жилищной ипотеки.
В отношении государственной жилищной политики Президентом было высказано несколько положений. Первое: «важна последовательная государственная линия на общее повышение доходов граждан и снижение уровня бедности в стране…, борьба с инфляцией». Второе: «подумайте, что и как должны делать регионы, что и в каком объеме возьмет на себя Федерация, но просто так сбросить этот вопрос куда-то вниз не удастся. Мы уже сбросили один раз в начале 90-х годов образование и здравоохранение первичного звена на муниципалитеты, а сегодня вынуждены делать национальные проекты, тратить из федеральных денег огромные ресурсы на то, чтобы восстановить утраченное».
Очевидно, что «сброс» произошел не только в 90-е годы. То, что сегодня происходит с социальной политикой государства, является также следствием реформ начала 2000-х годов (федеративных отношений, административной, бюджетной, жилищной, налоговой), «задуманных» в 1996 — 1997 годах.
Первичные последствия пока больше всего затронули жизнь людей, местное самоуправление с его «вопросами местного значения». Нужно радикально изменить отношение к местному самоуправлению, его финансовым основам и полномочиям. Нужно до 2009 года, когда закон о местном самоуправлении 2003-го года вступит в силу на территории всей страны, законодательно признать, что вопросы местного значения — это часть государственные вопросов, решаемых населением с помощью муниципалитетов и всего государства.
Местное самоуправление — это «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управления ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Так записано в Еропейской хартии по местному самоуправлению, которую ратифицировала в 1998 году и Россия. В России, однако, — в отличие от Европы, — муниципалитеты решают «вопросы местного значения», которые не закреплены в законах как государственные дела, а сами органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти страны.
Например, создание условий для жилищного строительства, обеспечение малоимущих жильем и условий социального найма, организация и оказание скорой медицинской, первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период отнесены к полномочиям муниципалитетов. Значит, эти важные вопросы не являются государственными?!! Или в сфере образования: муниципалитеты наделены полномочиями организации начального, неполного и полного среднего образования, но полномочиями по финансовому обеспечению данного процесса наделены не они, а органы власти субъекта Федерации.
А ведь законодательство определяет, что для исполнения муниципалитетами делегированных им полномочий государственной власти (государственных обязательств) должны выделяться соответствующие ресурсы.
То, что сделано, например, по приоритетному национальному проекту «Здоровье» в области первичной медицинской помощи, является де-юре фактом нарушения российского законодательства (федеральный бюджет профинансировал исполнение полномочий муниципальной власти). Но де-факто — это бюджетное обеспечение государственной политики в области здравоохранения. Почему эта политика перестала быть государственной? Потому, что есть разделение полномочий? В то же время деление по видам медицинской помощи (полномочиям) создает муниципальную, региональную, федеральную медицину, с частным сектором в каждой, и вытекающими отсюда последствиями для российских граждан.
Очевидно, что нацпроект «Здоровье» только в части первичной медицинской помощи оказался самым социально ориентированным. Остальные проекты (за исключением «Образования» в части оплаты труда) — это бизнес-проекты, без сомнений — весьма прибыльные, проекты по формированию отраслевых и межотраслевых стратегий на рыночной основе. По оценкам экспертов, за прошедший год в ходе их реализации в целом по стране освоено свыше триллиона рублей при федеральных затратах в 115 млрд руб. В 2007 году в федеральном бюджете предусмотрено около 260 млрд. рублей.
Приоритетные национальные проекты трудно назвать государственными. Они осуществляются в государстве, но по своему содержанию и тенденциям изменений в социальной сфере являются не общегосударственными, а региональными, реализуемыми в интересах банковского, торгового, жилищного, земельного и других рынков. Глав региональных и муниципальных властей призывают: больше инициативы, тесней контакт с бизнесом и инвесторами.
Власть различных уровней получила мощный стимул стать субъектом рыночных отношений. Это путь к государству корпоративных властей федерального, регионального и муниципального уровней. Управление государством (государственными делами) становится все более непредсказуемым. Яркое подтверждение тому — сложности в деятельности 13-го департамента Правительства России по управлению, на первый взгляд, преимущественно муниципальными делами.
