Кому нужно социальное государство?

Мало кто задумывается, насколько сложную систему представляет собой современное государство. Обывательские впечатления ограничиваются политическими новостями, относящимися к руководству страны; разовыми, эпизодическими контактами с государственными органами, такими как паспортная служба, налоговая инспекция, ГАИ, суд. Между тем, существование конкретного человека и целых народов давно перестало руководствоваться правилами простоты и естественности; повседневная жизнь включает в себя множество факторов и уровней организации: от муниципального и до общенационального и глобального, она переплетена тысячами взаимосвязей и регулирующих механизмов, одни из которых формализованы, другие же носят неформальный характер, но все так или иначе, как в точке оптического фокуса, сходятся на государстве.

В наиболее распространенной трактовке за государством признаются силовая, властная функция (поддержание порядка, обороноспособности) и политическая (обеспечение суверенитета, представление интересов страны на международной арене). В ряде случаев за государством готовы признать также полномочия общего экономического регулирования и арбитража. Но по-настоящему важный вопрос состоит в том, в каком из контуров осуществляется реальное жизнеобеспечение и развитие? Что является, если можно так выразиться, коллективным «я» человечества, несущим конечную ответственность за принимаемые решения? Рынок? Общество? Хотя либеральные и коммунитаристские теории настаивают на главенствующей роли первого и второго, их самовоспроизводстве и самоорганизации, вполне очевидны условия, при которых неограниченная свобода, предоставленная экономической и общественной средам, становятся фактором замедления развития и обострения ряда фундаментальных противоречий («провалов в координации» по терминологии Дж. Кейнса) внутри них.

Вопреки доминированию в настоящий момент иных воззрений (именно либеральных и коммунитаристских), государство было и остается базовым субъектом любого из рассматриваемых общественно-экономических дискурсов. При этом центральной и постоянно действующей функцией государственной системы является социальные координация и администрирование, направленные на жизнеобеспечение социума и согласование-развитие его как целого.

Потребность в социальном государстве (с.г.) не только не сокращается, но объективно растет с течением времени, по мере усложнения и расширения области действия цивилизационных механизмов. Еще столетие-полтора назад жизнь абсолютного большинства населения протекала в условиях натурального производства и простейшего обмена, в относительном постоянстве общественных взаимосвязей, вне охвата техническими системами. Понятно, что при таком устройстве масштаб задач, стоящих перед государственным администрированием, оказывался значительно меньшим, чем нынешний. Жизнь современного человека крайне зависима от инфраструктуры жизнеобеспечения, образования, здравоохранения, наличия рабочих мест и т. д. Она в большой мере определяется механизмами, лежащими вне сферы традиционных семейно-родовых отношений. В связи с этим растет число людей, нуждающихся во внешних, «социальных» призрении и поддержке. По ходу модернизации рождается новый тип жизни, когда индивид уже не предстоит бытию «один на один», но соотносится с ним через систему сложнейших, разветвленных политико-общественных и экономических связей. Таким образом, с.г. необходимо рассматривать как закономерное развитие идеи государства, необходимый ресурс прогресса. Индивидуальные и родовые самоопределение и ответственность отходят в прошлое; в ХХ в. человечество, хочет оно этого или нет, переходит к существованию в глобальной рамке, огромными взаимосвязанными национальными семьями, «человейниками», по меткому определению А. Зиновьева. Необходимость в осуществлении социально-ориентированной государственной политики испытывают не только беднейшие и незащищенные, относимые обычно к категории «социального исключения». Современное человечество нуждается в с. г. настолько же, насколько и в технологиях, знаниях и природных ресурсах.

Понятие об ответственности государства за человека, необходимости обеспечивать прожиточный минимум и пакет социальных услуг сегодня воспринимается как привычное, само собой разумеющееся, хотя далеко не всегда было таким. Системы всеобщего социального обеспечения в мире насчитывают всего 40−50 лет истории; в некоторых крупных странах, например, в КНР, таковые не сформированы до сих пор. В СССР, где социальная сфера имела довольно высокий уровень развития, пенсии по старости стали платить централизованно, всем работникам, начиная уже с 1964 г. До этого пенсионное обеспечение зависело от того, в какой отрасли народного хозяйства человек трудится и является ли он членом профсоюза. Вплоть до 1969 г. колхозники не получали также т. н. «больничных» — пособий по временной нетрудоспособности. Хотя право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности было декларировано уже в 1936 г., «сталинской» Конституцией (ст. 120).

Основные виды социальных услуг предоставляются трудящимся бесплатно за счет средств государственного бюджета. При этом реальные размеры выплат остаются низкими, о полном возмещении заработка или обеспечении прожиточного минимума не идет речи. Даже в 1970-е годы, в период т. н. развитого социализма, доходы большинства пенсионеров не превышают 50−70 руб. в месяц; для категории лиц с неполным трудовым стажем (20−25 лет, подтвержденные записями в трудовой книжке) пенсия устанавливается на уровне 38 руб. и в 1977 г. увеличивается всего до 43 руб., что значительно уступает размеру средней заработной платы тех лет, находящемуся на уровне 110−120 руб. в месяц.

Многочисленные вопросы вызывает правовая и практическая природа социального обеспечения. Действительно, что такое «заработанная пенсия» в применении к труду человека, который и без того все предыдущие годы оплачивался? Каковы основания для возмещения человеку потерь заработка, происшедших по причине его же болезни? Очевидно, что дело здесь касается не утверждения абстрактно понимаемых прав человека или восстановления справедливости, которые могут истолковываться по-разному (нет ничего особенно справедливого в том, например, когда человек зарабатывает, болея, тогда как другие трудятся за него). Мы имеем перед собой пример типично политических шагов и решений, предпринимаемых государством в целях согласования интересов отдельных индивидуумов, осуществления скоординированного социального администрирования, которое направлено на развитие страны и народа как целого.

Любопытная коллизия возникает в связи с пенсионными выплатами в начале 1990-х, в ходе разработки новых принципов и норм социального обеспечения в Российской Федерации. Специалисты в области госуправления и юриспруденции начали спорить: если пенсионер продолжает трудовую деятельность, целесообразно ли начислять ему, кроме зарплаты, еще и положенную пенсию? Авторы Закона РФ от 20.11.90 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» работают над документом в условиях демократизации и исходят из концепции «заработанной пенсии», поэтому в ст. 22 закрепляется положение, в соответствии с которым работающим пенсионерам пенсия выплачивается в полном объеме, добавочно к заработной плате.

Такой взгляд на вопрос, активно, надо сказать, поддерживаемый общественным мнением (пенсия как неотъемлемая принадлежность старости, вознаграждение за многолетний труд в народном хозяйстве) остается, однако, во многом дискуссионным. В частности, он вступает в противоречие с принципом социального страхования, по которому целевым назначением пенсии является защита старости именно как нетрудоспособного возраста. Данный подход нашел свое развитие позже, в период ельцинских реформ. В частности, по Федеральному закону от 21.07.97 N 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» исчисление и увеличение пенсий с применением индивидуального коэффициента производится только после того, как пенсионер прекратил выполнение оплачиваемой работы.

Как видим, с формальной точки зрения обе позиции обоснованы. Весь выбор состоит не в предпочтении того или другого типа морали, но в том, чего хочет государство политически, в каком векторе развивается практика госуправления — в векторе ли всемерного сокращения социальной ответственности государства и бремени бюджетных расходов, как это объявлено перспективной Концепцией и Программой пенсионной реформы, осуществляемой ныне, или в каком-то ином? Задача экономии средств далеко не так однозначна. Многие граждане пенсионного возраста остаются вполне трудоспособны; более того, среди них высока доля высококлассных профессионалов, чей опыт часто незаменим на своем месте и может служить наглядным примером для подготовки более молодой смены. Заинтересовано ли государство в воспроизводстве и совершенствовании профессионально-трудовой базы как целого? Если да, тогда им должна стимулироваться экономическая активность старшего поколения, в целях чего должна сохраняться возможность получения пенсии наряду с заработной платой.

В логике социально-ориентированного управления косвенные выгоды от этого покрывают и даже оказываются более весомыми, нежели понесенные прямые затраты от начисления «дополнительных» пенсий. Очевидно, что в рамках осуществляемых в настоящее время реформ упомянутого социально-ориентированная логика не имеет преимущественного веса.

В Советском Союзе, кстати, использовался компромиссный вариант: право на получение пенсии сохранялось при том, если заработок пенсионера вместе с пенсией не превышал установленной суммы. Трудовая активность старшего поколения таким образом поощрялась, но до определенных пределов. При этом не стоит забывать о существовании в этот период времени высокой мотивации к труду и коллективной работе: если только сотрудник, выходящий на пенсию, находил хоть небольшую выгоду для себя в том, чтобы остаться на своем рабочем месте, он как правило это делал, особенно, если его труд не был сопряжен с приложением тяжелых физических усилий, а основывался на мастеровых и интеллектуальных навыках. Ряд вспомогательных вакансий, таких как вакансии сторожей, уборщиц, смотрителей, гардеробщиков и пр., также удавалось благодаря этому укомплектовывать пенсионерами, что позволяло сохранить молодую и крепкую рабочую силу для более полноценных занятий.

Интересы социального администрирования, вообще, являются отправными в процессе исторического формирования систем социального обеспечения. Ведущая роль при этом принадлежит государствам и конкретным представителям государственной власти, которые пытаются нащупать общие, интегральные решения, способствующие развитию своих народов и стран, преодолевающие узость корпоративных, коммерческих и пр. обособленных интересов, связывающие научно-технический прогресс и рынок с общественным развитием, снижающие остроту противоречий между классами и отдельными группами населения.

Само понятие «социальное государство» впервые вводится в оборот немецким теоретиком государства и экономистом Лоренцом фон Штайном (1815−1890) в середине ХIХ века. Традиционное представление о задачах государства им расширяется, власть, в соответствии с его пониманием, обязана приступить к поддержанию «абсолютного равенства в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан…»

Предтеча социального государства новейшего времени — социальное страхование. Первые его образцы возникают в Германии вследствие ускоренной промышленной революции. Серьезной проблемой становилась незащищенность рабочих в случае потери ими трудоспособности. Решением рейхсканцлера Бисмарка для работающих в промышленности вводится система обязательного социального страхования. Она включает в себя обеспечение в случае болезни (1883 г.), несчастных случаев на производстве (1884 г.), наступления инвалидности и старости (1889 г.). Вкладывать средства в социальное страхование обязывают промышленников, правовое регулирование и контроль осуществляются с помощью государства. И по сей день созданная во времена Бисмарка система социального страхования остается ядром социальной модели Германии.

Понятен смысл предпринятого нововведения: индустриализм должен не служить почвой к обогащению немногих, но считаться с потребностями общества в целом. Одно не противоречит другому: забота, проявленная о здоровье и благосостоянии рабочего, оказывается на пользу самому хозяину — стоит только отвлечься от наиболее беспринципной и хищнической трактовки «дикого» капитализма. Прогресс XIX — начала XX в. таким образом создает новый тип индустриального общества, основу которого составляют огромные трудовые армии, чье подчиненное и фактически бесправное положение компенсируется, хотя бы отчасти, за счет приведения в действие принципов социального страхования.

Новую проблематику задает мировой экономический кризис 1929 — 1933 гг. Механизмы страховой ответственности рушатся вместе с рынками; толпы безработных, обанкротившихся, голодных становятся головной болью национальных правительств, еще раз напоминают о конечной ответственности государственной власти за все происходящее. Основная нагрузка по социальному страхованию поневоле переходит к государству, дополняясь при этом программами целевой поддержки, пакетами социальных законов и льгот. Примером этого является «новый курс» президента США Рузвельта и мобилизационные, преследующие задачу ужесточения государственного регулирования экономики реформы Дж. Кейнса. Америка 1930-х, в частности, предпринимает такие знаковые шаги в социальной сфере, как законодательное обеспечение права рабочих на коллективный договор и организацию профсоюзов; развертывание комплекса общегосударственных мер по борьбе с безработицей; организация государственной помощи фермерам — производителям продовольствия. В качестве дополнительных, но также весьма принципиальных мер ликвидируется детский труд и ограничивается длительность рабочего дня, вводятся пенсии по старости.

Социальное государство в полном значении этого понятия начинает действовать в этот период. Причем следует заметить, что именно кейнсианская, мобилизационная модель, отдающая полноту власти и инициативы в государственные руки, становится отправной при развитии в более поздний, послевоенный период времени тематики «прав граждан на социальное обеспечение» и «общество всеобщего благосостояния». По мере того, как централизованными усилиями государственной власти удается наладить нормальный процесс социального администрирования, решить ряд структурных проблем и привести общество к более сбалансированному положению, — не ранее! — странами Запада предпринимается следующий шаг, состоящий в либерализации ряда механизмов социального обеспечения и переносе инициативы к гражданскому обществу, о чем было рассказано в нашем предыдущем очерке. ««Что такое социальное государство?»

В России развитие системы социального обеспечения имело свои отличительные особенности. Активное промышленное развитие в стране начинается позже, чем в западных странах, а система государственного управления с трудом поспевает за изменяющимися реалиями. Государственной социальной политики как выделенного, созревшего понятия в России до 1917 г. не прослеживается. Все опосредуется традиционными, но довольно сильными коллективистскими архетипами и практикой государственной опеки, патронажа над обществом. Системы общеобязательного страхования не существует, правом на пенсии наделяются только чиновники и офицеры. Впрочем, свои аналоги социальной защиты можно усмотреть в действии многочисленных благотворительных обществ, учреждений призрения, профсоюзов, земств, землячеств, других организаций местного самоуправления, на что крупная национальная аристократия и буржуазия жертвуют значительный объем средств. Накануне I Мировой получателями разных форм благотворительной помощи по всей территории Российской Империи становятся ни много, ни мало 7 миллионов человек.

Неразрешимой проблемой остается, однако, рассогласование моделей экономического и общественно-политического развития. Общество объективно усложняется, отходит от архаического семейно-общинного уклада в сторону социализированного устройства жизни. Ответа же на вопрос, какой должна стать Россия и ее общественный строй, нет. Наиболее активно отстаивает свои интересы буржуазия. Начало ХХ в. становится периодом разгула «дикого капитализма» с его страстью к неограниченному обогащению и подчинению себе всего остального. Эксплуатация низов достигает невиданной для Европы тяжести, растущее расслоение создает весьма негативную атмосферу озлобленности с одной стороны, и демонстративного сора деньгами и высокомерия с другой. Состояние народных масс удручающе. Достаточно указать на то, что средняя продолжительность жизни в России 1913 г. составляла всего 32 года! Смертность в 2−2,5 раза превосходила аналогичный показатель в Западной Европе и США. Из тысячи младенцев умирали триста, до пятилетнего возраста доживал только каждый второй. Революционные события 1917-го ни в чем другом не могут быть оценены и поняты с такой ясностью, как в связи с тупиковой ситуацией, сложившейся к этому моменту в демографии, занятости, законодательном обеспечении прав наемных работников, условиях жизни и медицинском обслуживании городских рабочих и других аналогичных по своему значению политико-социальных показателях.

Приход большевиков к власти поэтому знаменуется переменами двоякого рода. Первые же декреты направляются на расширение прав обездоленной массы и оказание жесточайшего нажима на бывшие привилегированные слои. В национализации земли и промышленности отбрасывается как таковое отчуждение рынка от государства. Инициатива в определении экономических целей и целей общественно-политических сосредоточивается в одних руках.

Первые шаги советской власти по-настоящему революционны и значительно опережают многие процессы по формированию социального государства на Западе. Так, Декретом Совнаркома от 29 октября 1917 г. на всех предприятиях России устанавливался 8-часовой рабочий день, запрещался ночной труд подростков до 16 лет, устанавливался 6-часовой рабочий день для лиц, не достигших 18 лет, вводился запрет на применение женского и детского труда на подземных работах. С декабря 1917 г. вводится в действие Положение о страховании для безработных, по которому работодатели обязывались вносить во Всероссийский фонд безработицы не менее 3% средств, идущих на выплату заработной платы. Начался процесс организованного улучшения условий жизни рабочих, их расселения, создания бесплатных столовых и общежитий для тех, кто потерял место работы.

В соответствии с Декретом «О страховании на случай болезни», принятым здесь же, в декабре 1917 г., денежное пособие при наступлении временной нетрудоспособности устанавливалось в размере полного заработка заболевшего. В таком же размере давалось пособие и по случаю родов. Для кормящих матерей этим декретом предусматривался специальный режим работы, сокращенный рабочий день и выплата в течение 7 месяцев после выхода женщины на работу пособия в размере до половины заработка.

Особое направление социальной политики составило призрение за детьми. Дети из малообеспеченных семей возрастом до 16 лет стали получать продовольственные пайки, в школах и детских садах стали организовывать бесплатное питание. Попечение за огромным множеством сиротствующих и беспризорных детей, скопившимся в городах, было поручено создаваемой системе детских домов и приютов.

Осенью 1918-го «Положением о социальном обеспечении трудящихся» был определен порядок начисления пенсии по старости для всех наемных работников, фронтовиков-инвалидов и членов их семей. Впоследствии пенсионное обеспечение распространилось также на ремесленников и кустарей-одиночек.

Таков краткий перечень самых важных и неотложных решений по исправлению дел в социальной сфере — решений, надо сознаться, кричащих и давно перезревших, из которых легко можно видеть запущенность вопросов трудового законодательства и социальной защиты, а также неспособность прежних властей, как имперских, так и республиканских, сдвинуться с мертвой точки, действовать независимо от давления буржуазии и проводить в жизнь решения, ограничивающие амбиции последней.

Всего с 1917 г. по 1922 г. советами было принято около 100 декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений здравоохранения и призрения. Однако, политика Совнаркома, имевшая яркую социальную направленность, противоречила себе в другой своей части. Как программа мер по выходу из общественно-экономического кризиса 1914−1917 гг. и как антитеза буржуазному, олигархическому диктату она была прогрессивна и содержательна. Сложней было определиться с будущим. Воззрения большевиков в отношении перспективной модели взаимодействия триады «государство-экономика-общества» оставались волюнтаристскими. Теория коммунизма теряла конкретность, как только отходила от критики буржуазного строя. На практике Ленину и его последователям пришлось далеко отклониться от провозглашенных в ходе революции принципов общественной справедливости, «свободы, равенства, братства». Модель, реализованная в СССР, имела жестко мобилизационный характер и по форме больше всего напоминала эклектический сверхцентралистский капитализм государственного типа с диктатом гос- и партаппарата. Наиболее же тяжелый удар по социальному государству нанесла репрессивная политика, которой права одной части общества без колебаний приносились в жертву другой. Гипертрофированный культ партийности и государственных интересов привел к многочисленным человеческим потерям, неоправданной унификации общественных процессов, подавлению инициативы, перекосам в хозяйственном развитии. Социальная модель СССР 1960−1980-х годов оказалась во многом декларативной, застывшей; поиск органических, отвечающих повестке дня соотношений в треугольнике «государство-экономика-общества» по существу прекратился. В конечном итоге это, вместе с давлением извне, и послужило поводом для обрушения советской империи и социалистической мировой системы.

В последнее время социальное государство встречается с новыми затруднениями: все большее влияние на него оказывают процессы распада индустриального мира и глобализации. Постиндустриализм меняет содержание производственных процессов, предпочитая широкое применение автоматики человеку. Обширные трудовые армии становятся не нужны, а значит теряет в значении и прежний опыт «социального договора» с крупными производителями, государственного регулирования, поддержания кадрового потенциала, деятельности профсоюзов и пр. Национальные экономики больше не представляют собой самодостаточных, замкнутых систем. Развитие транспорта и торговли упраздняет необходимость в целых отраслях и секторах промышленности. Деятельность крупнейших компаний приобретает транснациональный характер, финансовые и монетарные рынки тесно переплетены между собой в мировых масштабах. Это ограничивает ответственность правительств и возможности их в части обеспечения эффективного и целостного социального администрирования на своей территории, глобальный же контекст для социальной проблематики остается, по сути, закрыт — поиск межнациональных социальных моделей попросту отсутствует.

Треугольник «государство-общество-рынок» таким образом в очередной раз претерпевает смещения — на сей раз, как и на стадии «дикого капитализма», в сторону рынка. Хочется того или нет, государству приходится полагаться на самоорганизацию гражданского общества и волю субъектов экономической деятельности, ибо никаких эффективных инструментов для администрирования в сложившейся ситуации у него попросту нет. Однако, и либерализация, разгосударствление социальной сферы, отказ от активной политики не решают проблемы, а лишь загоняют ситуацию дальше в тупик. Внутренняя мотивация рынка и общества утилитарна и ситуативна, ответственность размыта, моральные же основания, не поддержанные соответствующей целерациональной заинтересованностью, как правило, недостаточны для поддержания в равновесии больших цивилизационных систем. Надежды на то, что невидимая рука рынка и самоуправления «все решат», не могут оправдаться в принципе по причине несовпадения интересов отдельного индивидуума, групп индивидуумов и общества в целом.

Повторим еще раз: единственно актуальным было и остается госадминистрирование, очерченное национальной рамкой. Социальное государство есть характерная и неотъемлемая форма жизнеобеспечения человечества XX—XXI вв., несущая конструкция его управления и развития; сворачивание с. г. равнозначно откату в развитии и вступлению в период высокой неопределенности и рисков. Кризис глобализации, вполне вероятно, уже в самое ближайшее время напомнит об этой истине.

При этом нелишне подчеркнуть, что с. г. ближе всего стоит к той модели, которую можно считать национальной. Актуальной задачей поэтому нужно считать поиск новых путей для национальной модернизации, а также восстановление национального консенсуса, с нарушением которого А.С.Панарин и связывал отход от идеала социального государства и нарастание нестабильности.
Людмила Рогозянская, к.пед.н., доцент кафедры социальной педагогики и социальной работы РГПУ им. А.И.Герцена
г.Санкт-Петербург