Что такое социальное государство?

«Социальное государство» — это определение сегодня часто мелькает в дискуссиях и программах. Уже по тому, с какой настойчивостью разными партиями озвучивается тезис о необходимости осуществления социально-ориентированной политики, угадывается важное его значение, но и большая неопределенность, с ним связанная. Падение СССР и социалистического блока устранило антитезу социализма и капитализма как двух конкурирующих идейных систем и сделало мир еще более нестабильным. В настоящее время борьба социально-политических концепций разворачивается вокруг триады «государство-общество-рынок» и предположений, касающихся взаимодействия отдельных ее составляющих между собой.

В современных условиях понимание социального государства (с.г.) строится с учетом несходных позиций. Упрощенно, «левая», коммунистическая трактовка у нас связана с обращением к советскому прошлому; либеральная устремлена к западным образцам; социально-демократическая пытается компилировать то и другое. В самом социуме наблюдается то же деление на тех, кто хотел бы «назад» и «на Запад». Наблюдается и нечто общее: первых и вторых объединяет, в частности, установка на то, что именно государство обязано обеспечить необходимые ресурсы для жизни. И «почвенникам», и «западникам» одинаково сложно представить, что после 30−40 лет относительно благоустроенной жизни могут создаться условия, при которых для большинства окажутся недоступны услуги основных систем жизнеобеспечения (обслуживание коммуникаций, образование, медицина). Поговорим о том, каковы истоки социальной модели государства и какой смысл вкладывается сегодня в данное понятие.

По сложившейся традиции Конституцию у нас никто не читает. Думается, для не специалистов окажется откровением содержание 7-ой статьи в редакции 1993 г., в которой говорится: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В п. 2 статьи 7 перечислены некоторые из основных направлений деятельности государства в социальной сфере: охрана труда и здоровья людей; установление минимального размера оплаты труда; поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Тем не менее, сам феномен с.г. остается целостно не осмысленным, а применяется в качестве своего рода подпорки — той вспомогательной компоненты, необходимость в которой испытывают лишь по ходу развертывания более общих, масштабных политических построений. Сравнительно слабо представлена проблематика с.г. и в отечественных политологии, социологии, юриспруденции. Наиболее глубокие и принципиальные исследования природы и способов функционирования с.г. представлены немецкой и британской школами, отстаивающими позиции, соответственно, солидаризма и неолиберализма. Для Запада в настоящее время тема с.г. является очень острой, ее осмыслением занимаются такие признанные авторитеты, как Ульрих Бек, Зигмунт Бауман, Энтони Гидденс. Зарубежные источники, которые требуют осмысления и интерпретации, с запозданием становятся инструментами для российских специалистов, что вкупе с идейной неопределенностью и дезорганизацией государственного управления рождает довольно странное положение дел, при котором политика в социальной сфере строится на сиюминутных популистских решениях, копирует хаотически набранные и зачастую неэффективные концепции и идеи.

Определенно, объявление страны социальным государством задает тон анализу его общественного устройства. Устойчивое стремление вновь образующихся государств (например, постсоветских) четко заявить свою приверженность социальной модели наводит на мысль о наличии неких иных, не-социальных подходов. В наиболее простой трактовке социальное государство, в отличие от не-социального, ориентированно на развитие общества. Концепция с.г. противопоставлена этатизму (тоталитаризму), олигархическим моделям правления и типу конфессионального государства. В последних примерах предпочтение перед общественными интересами отдается другим ценностям. Этатизм (тоталитаризм), в частности, провозглашает главенство государственной или партийной идеологии над человеком и обществом и мыслит государственную жизнь как квинтэссенцию общественной, отдает аппарату исключительное право представления общественных интересов. Преимущественное развитие крупного капитала и формирование экономической элиты, предопределяющей в т. ч. и направление государственной политики, — таковы характерные черты олигархии, отстаивающей свои корпоративные интересы, а интересы общества ставящей в зависимость от своих успехов (знаменитое: «то, что хорошо для „Дженерал моторс“, хорошо для Америки»). Наконец, третья альтернатива — это такое устройство, при котором государство объявляется инструментом реализации фундаменталистской религиозной программы, отстаивания ценностей и принципов, выходящих за рамки эмпирической целесообразности. Такой тип в современности представлен исламскими странами, государством Ватикан, а также, при некоторых оговорках, государством Израиль, где, по крайней мере, на уровне конституционной основы либо деклараций, ее заменяющих, провозглашается необходимость для государственной политики и общественной жизни отвечать ряду условий, истекающих из специфических конфессиональных этических, культурных и прочих представлений и норм, реализовывать в современном мире задачи, формулируемые религиозными лидерами.

Таким образом, в базовом, философском аспекте принятие за основу концепции с.г. для конкретной страны означает ее обязательство исполнять функции государства в общественном наклонении, представлять тип государства-для-общества и придерживаться при этом принципа солидарного общественного развития, в отличие от остальных типов: государства-в-себе, государства-для-бюрократии, государства-для-толстосумов или государства — конфессионального института. Исторически это означает, во-первых, отмежевание от наиболее жестких, «спартанских» проявлений культа государства — избыточных централистских и тоталитарных тенденций, имевших место в разные периоды в большинстве стран: в период Французской республики, кайзеровской и гитлеровской Германиях, Италии времен Муссолини, «раннем» и «среднем» СССР и т. д. Во-вторых, принцип с.г. означает ответственность государства, его правомочность в определении того, что касается развития страны и предотвращения диспропорций и перекосов: бюрократического, олигархического, этнически-кланового, конфессионального.

По сути, речь должна идти о преодолении в конкретных механизмах социальной политики коренного отчуждения государства от гражданина и общества, функционирования с.г. как целого в общественных интересах. >«Социальная политика» — это не отдельное направление и бремя для государственного бюджета, но содержание и смысл всей многообразной, разнонаправленной деятельности, осуществляемой с.г. в экономико-хозяйственной, дипломатической, правовой, оборонной, инфраструктурной и других сферах.

Нельзя не заметить, что сама по себе концепция с.г. имеет отношение к теории сильного государства, которое берет на себя роль главного субъекта развития, задающего условия гармоничного взаимодействия различных групп и держащего в своих руках необходимые рычаги регулирования, в интересах общественного целого. В реальных условиях государство, как и общество, становится «слабым понятием» (Э.Гидденс), которое испытывает на себе давление целого ряда факторов: сопротивления крупного капитала, бюрократии, прочих лоббистских групп, использующих государственный аппарат в своих целях. Социально ориентированная модель деформируется, подавляется иными, не-социально ориентированными факторами. Особенно это заметно в процессе т.н. глобализации, подрывающем суверенитет и правомочность национальных государств принимать решения. Вторжение транснационального капитала значительно осложняет баланс в триаде «государство-общество-рынок». Рынок развивается в своей логике, поощряющей свободное перераспределение активности, инвестиций в общемировых масштабах, сокращение затрат и максимизацию прибыли. «Я был на съезде немецких предпринимателей в Дюссельдорфе, — делился своими впечатлениями об одном характерном эпизоде А.Панарин. — Конгресс заявил своему правительству, что отказывается кормить большое социальное государство. Если и впредь будут их облагать крупными социальными налогами, то они переведут свой капитал в ту страну, где нет таких поборов».

Эти обстоятельства, в принципе, согласуются с представлениями о конце общества классического типа, с идеей особой «пост-социальной эры», в которую устойчивые связи в обществе не играют роли, а рассматриваются исключительно в контексте индивидуальных интересов. «Функционирование общества, — пишет А. Турен, — его исторические трансформации и его конкретное единство уже не имеют, как кажется, какого-либо смысла, не соотносятся с какими-либо ценностями, нормами, политическими проектами. Между сферой объективного и сферой субъективного базируются социальные пустоты».

Таким образом, на практике концепция с.г. в широком смысле остается труднореализуемой. Применение получает лишь самая узкая ее трактовка, где главное место отводится мероприятиям социальной поддержки беднейших групп и «перераспределительной справедливости». Учреждениям социальной защиты в данном случае предоставляются функции присмотра за выбрасываемым с конкурентного поля human waste, человеческим остатком, — пожилыми, беднейшими, сиротами, неполными семьями, больными, увечными — с целью снижения остроты общественно-политической напряженности и сохранения господствующего порядка. Государство не только не мыслится в значении выразителя интересов общества и его станового хребта, но отчуждается и наделяется якобы непреодолимой разностью интересов. Со своими гражданами оно стремится установить «клиентальные отношения» (Ю.Хабермас) по типу контракта, в котором обеспечение жизненного минимума материальных благ заменяет принципы солидарной ответственности, заботы и совместного развития. Исходя из соображений политической стабильности государственной бюрократией достигается относительный консенсус с рыночным капиталом, который в свою очередь выделяет часть средств на поддержку бедных, развитие здравоохранения, образования, культуры и т. д. Широкое распространение получают также страховые механизмы, взаимоувязывающие ряд компенсационных социальных выплат с деятельностью финансовых рынков и прибылями от вложения в них страховых средств.

Но по большому счету поиски широкой модели с.г. сворачиваются, дискутируются только параметры эффективности и конкретные способы сокращения бремени социальных расходов. Пафосные высказывания, касающиеся обеспечения прав человека и развития институтов гражданского общества, прикрывают глубокое разобщение интересов в треугольнике «государство-общество-рынок», замену, по выражению П. Розанваллона, «общества солидарности обществом всеобщего возмещения убытков».

Непосредственное отношение ко всему этому имеет и концепция т.н. welfare state — «общества всеобщего благоденствия». Выделение после Второй мировой войны группы западных стран в качестве ядра происходящей мировой финансово-производственной реструктуризации и необходимость противостояния социалистическому лагерю выдвигают на передний план нахождение внутриобщественного баланса. Имея перед собой пример довольно результативного применения солидаристских подходов и ускоренного развития социальной сферы в СССР, Запад испытывает значительные трудности в связи с растущим расслоением и недовольством практикуемыми либеральными подходами в государственном управлении. Концепцией welfare state проблема общественно-государственного консенсуса переводится в новую плоскость: от солидарности в развитии и исторической миссии к солидарности в потреблении благ. Коротко говоря, обществу предлагается резкий подъем достатка за счет перераспределения части сверхдоходов, получаемых от транснациональной монополии в торговле и финансах. Ответом на это должна стать и становится элементарная лояльность к существующему порядку, общая поддержка идеологии элитарного клуба или, как выразятся позже, в 1970-х, «золотого миллиарда».

В последнее время концепция welfare state подвергается резкой критике. Причиной этому в первую очередь является ее крайняя расточительность, а также поощрение в обществе иждивенческих настроений. Условность внешнего, потребительского консенсуса, слабость механизмов сотрудничества, реального согласования интересов выходят на поверхность. Пенсионный капитал среднего американца за прошедшие 5 лет сократился на 60%, в европейских странах — в среднем, на 40%. Повсеместно осуществляются реформы, сокращающие масштаб выплат и переводящие социальную помощь на рельсы коммерческого страхования. В США на высшем государственном уровне признается кризис пенсионной системы и необходимость для молодых откладывать деньги, поскольку система социального обеспечения не сможет содержать их в старости. В Швейцарии приватизация страхового сектора за 10 лет привела к беспрецедентному подорожанию в 3 раза медицинских услуг и страховых взносов. Очевидно, что параллельно с отказом, даже частичным, от государственного гарантирования общего минимального дохода, серьезные изменения затронут и саму практикуемую модель социального консенсуса, а противоречия в триаде «государство-общество-рынок», с новой остротой поднимут тематику с.г. в западных странах.

Что касается современной России, в ней одновременно имеются предпосылки как для узкого, так и для широкого подхода к решению вопроса о с.г. Рассматривая такой документ, как Концепция социального государства Российская Федерация, представленный Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации, нельзя не отметить его приверженности идее всеобъемлющей государственной ответственности и той широкой трактовке, в которой социальная политика рассматривается как одна из интегральных характеристик отечественной социокультурной системы, а не просто в качестве комплекса мер социальной защиты слабых. В частности, внятно определено, что именно делает государство социально-ориентированным:

«2.6.1. Выбор и установление социальных целей является высшим приоритетом деятельности органов власти и управления.

2.6.2. Конкретный сценарий социально-экономического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу (5, 10, 15 лет), обеспечивающий реализацию поставленных социальных целей в минимально возможные сроки, подлежит обязательному демократическому обсуждению и законодательному утверждению.

2.6.3. Функции, формы и методы (технологии) деятельности субъектов социальной политики по осуществлению выбранного (общественно приемлемого) сценария социально-экономического развития страны подлежат законодательной регламентации.

2.6.4. Планируемые показатели социально-экономического развития страны должны проверяться на их социальную эффективность

2.6.5. Должна быть обеспечена объективная оценка результатов социально-экономического развития страны.

2.6.6. Неотъемлемым должен быть и постулат ответственности органов власти и бизнес-сообщества за реализацию основных положений и принципов построения социально ориентированного рыночного хозяйства и принятых социальных целей.

2.6.7. Формирование социального рыночного хозяйства требует проведения взаимоувязанной активной социально-экономической политики не только на федеральном, но и территориальном (регионы, муниципальные образования) уровнях».

Иными словами, во власти хорошо осведомлены, чего требует от них действующий конституционный строй Российской Федерации: сильные, не просто регулирующие, но контролирующие и определяющие правила игры полномочия; последовательное отстаивание общественных интересов и принципа общественной солидарности, ответственность, в т. ч. персональная, перед обществом.

Долг государства, выступающего с позиции «сильного» — проявлять попечение об отдельном «слабом» человеке, в этом социальная функция государства доминирует над экономической. Экономика как таковая формируется не на чисто рыночных, конкурентных основаниях, но исходит из социальных потребностей: обеспечения национального суверенитета, поддержания необходимой структуры занятости, развития территорий, соответствия социокультурным особенностям. Такое содержание работы государственных органов на всех уровнях не может нацеливаться на отвлеченные показатели: увеличения ВВП, удержания заданного уровня инфляции, расширения экспорта и т. д. Осуществляемые структурные реформы обязаны соответствовать социальным критериям — учитывать «степень влияния этих решений на человека, его материальное, культурное, духовное и физическое состояние».

Отдельного рассмотрения требует проблема влияния на существующую систему гос. управления либеральных, бюрократических и экономикоцентрических подходов, глобализационных тенденций, вступающих в противоречие с принципами с.г. Но, невзирая на проблемы и противоречия, необходимо не упускать из виду широких возможностей, заложенных в ст. 7 Основного закона РФ, и по мере возможностей направлять усилия к более полному и точному соответствию государственной политики конституционному принципу социального государства.
Людмила Рогозянская, к.пед.н., доцент кафедры социальной педагогики и социальной работы РГПУ им. А.И.Герцена (Санкт-Петербург)