Власть не хочет делиться. Пока.

В период подготовки ельцинской Конституции 1993 года её авторы не стеснялись признаваться в том, что новый российский Основной закон они списывают с конституционных положений западных обществ. И потому целую главу посвятили конституционализации местного самоуправления (статьи 130−133).

На деле, однако, оказалось, что просто пересадить западный опыт на российскую почву получается плохо. Только через 10 лет после принятия Основного закона депутаты Госдумы сумели договориться между собой и приняли Федеральный закон N 131 (ФЗ N131) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Но попытка внедрить его положения сразу же показала, что система государственной власти только на словах поддерживает клаузулу Маастрихтского договора (основной документ Европейского союза, принятый в 1992 году), согласно которой решения в сфере управления национально-государственными образованиями «должны приниматься на возможно более близком к гражданам уровне». Государственные органы управления России всех уровней готовы были поделиться своими полномочиями с городскими и сельскими органами самоуправления (с муниципальной властью), но только на уровне принятия общих деклараций. Поделиться же реальной властью — финансовым обеспечением деятельности муниципальных органов власти — никто не торопился (не торопится и по сей день).

В конечном итоге прежнее министерство регионального развития потерпело фиаско именно вследствие того, что не сумело подступиться к реальному воплощению в жизнь Закона о местном самоуправлении. На бумаге в России в настоящее время создано более 24 тысяч муниципальных образований, но на деле реального влияния на жизнь своих территорий они пока оказывать не могут.

Что уж говорить о сельских поселениях (основным звеном новой системы территориальной организации местного самоуправления сегодня являются именно они — их около 20 тысяч), если даже столичные муниципалитеты и муниципальные собрания, как считает Александр Балабанов из Академии социального управления, «не отвечают определению «орган местного самоуправления».

Действительно, если посмотреть, о чём, например, писали в сентябре 2007 года московские «районки», то легко убедиться в том, что 80% бюджетов муниципалитета тратится на содержание аппарата и лишь менее 20% идёт на реализацию конкретных полномочий.

Вследствие этих неудач уже в который раз откладывается полномасштабное применение ФЗ N 131 — теперь переходный период продлён аж до 2010 года.

Причин неудовлетворительного развития местного самоуправления немало. Одну из них назвал первый вице-премьер Дмитрий Медведев. Это — откровенная боязнь правительства передавать органам самоуправления значительные финансовые средства вследствие недостаточной профессиональной квалификации управленцев в этой сфере.

«Хорошо известно, что программы, подобные нашим ФЦП, во многих странах Европы финансируются из региональных и местных бюджетов, говорит Д.Медведев. — Но при реализации нацпроектов мы сознательно пошли на то, чтобы они финансировались из федеральных источников. «Ещё не всё у нас гладко», и прежде всего с «подготовкой менеджеров» для местного самоуправления».

Нет сомнения, что со всеми этими проблемами в самое ближайшее время придётся столкнуться и обновленному Минрегионразвития во главе с Д. Козаком.

Но в данном случае я хотел бы обратить внимание на один нюанс, который практически не попадает в дискуссии о местном самоуправлении, а именно: по какому пути должно идти развитие российского местного самоуправления? Неудача В. Яковлева, на мой взгляд, во многом была обусловлена тем, что он слишком уж активно стремился перетащить на российскую почву западный опыт, что не всегда оправданно.

В западной цивилизации институт местного самоуправления развивался в условиях, отличных от российских.

Во-первых, в его современном виде он появился там сравнительно недавно. Европейская хартия местного самоуправления была принята в Страсбурге всего лишь в 1985 году. Россия подписала этот документ в 1996 году и ратифицировала в 1998-м. Слишком быстро… Никто в ельцинском руководстве даже не попытался подготовить в стране условия для реализации этого документа. Исходили, видимо, из того, что институт западного самоуправления можно будет пересадить на российскую почву так же, как Пётр Великий поступил с картошкой: привёз несколько клубней и посадил. Но ведь даже у Петра получилось не сразу. Некоторое время петровские дворяне думали, что настоящие плоды этого овоща вызревают не в земле, а на поверхности куста и пытались употреблять в пищу «балаболки». А институт самоуправления — это тебе не картошка и не кукуруза (вспомним хрущёвский эксперимент).

Отличие западной системы самоуправления от российской прежде всего в том, что там оно является неотъемлемой частью системы государственного управления. Так, во Франции, например, муниципальный совет (решающая инстанция местного самоуправления) избирается всеобщим голосованием, и уже из членов этого органа избирается исполнительная власть — мэр и его заместители. Но мэр осуществляет свои полномочия под контролем не только муниципального совета, но и комиссара Республики — представителя государства в департаменте. Этот последний наблюдает за законностью принимаемых мэром решений и является не только государственным служащим, но и главой местного самоуправления (готовит сессии муниципального совета, управляет имуществом, имеет право подписания договоров и т. д.).

В Европе применяется новый принцип институциональной организации государства и общества — принцип субсидиарности, суть которого заключается в том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявляет свою неспособность к эффективному развитию (дефиниция принадлежит Э.А.Уткину).

Россия в развитии местного самоуправления исторически шла совсем другим путем. У нас этот институт прошёл путь развития от новгородского веча до высшей формы — земского самоуправления — и затратил на эту эволюцию ни много ни мало, а почти 800 лет, с ХI века до земской реформы 1864 года.

Особенно важно в этом плане отметить, что на Руси местное самоуправление, в отличие от западного опыта, с самого возникновения развивалось параллельно с государственными формами правления, более того — как форма противостояния граждан государству. А это последнее в лице князя, уездного главы, губернатора, премьер-министра, царя, наконец, почти всегда стремилось подмять под себя вольницу местного самоуправления (тенденция эта живуча и по сей день). Однако местное самоуправление никогда с этим не соглашалось, проявляя фантастическую живучесть.

Надо сказать, что тенденция ограничения прав местного самоуправления со стороны государства у нас традиционно очень сильна. Сегодня российское общество вновь, как и 140 лет назад, стоит перед решением проблемы стабильного развития. Это категория управленческого масштаба и характера. Опыт стран Западной Европы показывает, что решить эту проблему с высокой степенью эффективности нам вряд ли удастся, если не будут в концептуальном плане решены проблемы местного самоуправления.