11 июня 1858 года Император Александр II своим указом утвердил расположение «гербовых цветов на знаменах, флагах и других предметах, употребляемых для украшений при торжественных случаях». В соответствии с геральдическими принципами, основанными на цвете герба империи (чёрный орел на золотом фоне и белый всадник Георгий Победоносец в московском гербе), национальными цветами были объявлены чёрный, жёлтый и белый, которые в этом порядке располагались сверху вниз. Высочайший указ от 1 января 1865 года назвал данные цвета «государствеинными». Так появился в стране первый государственный флаг.

Прошло всего 25 лет, и накануне своей коронации, 23 апреля 1883 года, Александр III неожиданно узаконил триколор (бело-сине-красный) как «русский флаг» вместо утвержденного его отцом. Сам чёрно-жёлто-белый флаг не был официально отменен, и в России, по сути дела, после 1883 года существовали два национальных флага.

10 мая 1910 года Государь учредил при Министерстве юстиции Особое совещание по данному вопросу которое за два года работы провело всестороннее и глубокое исследование, пригласив, к участию в нём известных специалистов. «Большинство Членов Особого Совещания пришли к тому выводу, что русскими государственными (национальными) цветами должны быть выбраны цвета: чёрный, жёлтый и белый».

18 июня 1913 года комиссия постановила: «чёрно-жёлто-белые цвета должны быть запечатлены в государственном (национальном) флаге. ... Правительские и казенные здания должны быть украшены чёрно-жёлто-белыми флагами». Бело-сине-красный флаг был снова оставлен для частного употребления, наряду с государственным. В ноябре 1913 года материалы комиссии и Особого совещания опять передали в Совет министров, который при Министерстве юстиции - созвал новое особое совещание, подтвердившее весной 1914 года решения двух предыдущих, казалось бы, сложный и важный вопрос решён раз и навсегда в пользу чёрно-жёлто-белого флага. Однако через несколько месяцев началась Первая мировая война и в дело вмешалась политика -конституционная Англия и республиканская Франция стали военными союзниками России, а монархическая Германия, флаг который походил на предложенный русский, - её противником.

Очевидно, под влиянием этих преходящих обстоятельств Император 11 сентября 1914 года, через полтора месяца после начала войны, издал указ: «сохранить для внешнего украшения зданий в торжественные дни, так и во всех остальных случаях частного и общественного быта, ... исключительно бело-сине-красный флаг.